ESPAÑA
El estado de alarma decretado el 14 de marzo ha derivado en un bosque jurídico de más de 200 normas (209 a fecha 16 de mayo). Una hiperproducción en todos los ámbitos: sanitario, económico, laboral, social y jurídico. Los expertos consultados coinciden en que, en líneas generales, cumple su objetivo, pero advierten de la limitada calidad técnica de muchos de estos textos que generan confusión e inseguridad jurídica.
El informe del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS, por sus siglas en inglés) ha publicado un informe concluye que “con la excepción de España, la preferencia ha sido por medidas legislativas urgentes ordinarias”.
El modelo constitucional español, que contempla los estados de alarma, excepción y sitio, lo definitivo no es un gradualismo en los poderes que se van intensificando, sino que hay tres estados que se parecen entre sí, pero son instituciones jurídicas distintas.
Nuestro estado de anormalidad constitucional, por tanto, va a ser siempre causal y cualitativo, así que habrá una causa, no jurídica, sino fáctica, como un terremoto o un virus. Eso legitimará uno u otro estado (alarma, excepción y sitio), pero sin poder pasar de uno a otro. La oposición reclama una serie de leyes de rango inferior, como la de Salud Pública y la de Medidas Especiales, que permitirían al Gobierno adoptar también medidas extraordinarias y limitativas de derechos fundamentales, aunque sin ‘mando único’. Es un debate de técnica legal que se superpone en estos momentos a otros de carácter socioeconómico, pero también filosóficos y por supuesto científicos que deben guiar a las autoridades para gestionar esta crisis.
La normativa tiene diferentes niveles, de mayor a menor rango jurídico: 18 reales decretos leyes, incluido el que activó el estado de alerta y sus cuatro prórrogas; un real decreto; 113 órdenes ministeriales; 71 resoluciones de ministerios (más una del Banco de España); cinco instrucciones; y un acuerdo.
Algunas regulan aspectos muy concretos pero otras tienen un carácter más transversal. En algunos casos, demasiado, según los expertos, que cuestionan distintas disposiciones adicionales incluidas al final de reales decretos leyes para regular cuestiones que tienen poco o nada que ver con la materia objeto de la norma. Como ejemplo paradigmático es la ley del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) para que el vicepresidente segundo, Pablo Iglesias, pudiera formar parte de la comisión que controla a este órgano, una modificación que se introdujo en un real decreto ley para combatir los efectos de la covid-19 en la economía.
Al margen del reproche por la falta de transparencia que genera esta práctica, los expertos advierten de la inseguridad jurídica que acarrea. Pues la calidad normativa de los reales decretos leyes deja mucho que desear y ha provocado las continuas reformas de decretos sobre decretos anteriores. También preocupa la vigencia de estas normas dada la ambigüedad sobre si las medidas decaen con el estado de alerta, lo que podría dejar en un limbo jurídico algunas medidas que sea necesario prolongar, como ayudas sociales.
Los juristas advierten de que las dudas legales pueden ser también especialmente delicadas en otros ámbitos, como el de la protección de datos, el laboral o en la Administración de Justicia. EL PAÍS ha recabado la opinión de expertos en estos campos.
El ámbito económico y laboral ha sido objeto de 10 reales decretos leyes, por lo que los juristas consultados reprochan que ha habido cierta confusión por medidas que se implantaban y luego se matizaban. La mayor crítica de los expertos puede venir de que no se ha hecho con consenso y aunque consideran, en general, justificados los reales decretos leyes advierten de que, en un futuro próximo, habría que aprobar una regulación, que deberá pasar por el trámite parlamentario, para recomponer la situación. Y esta regulación, ya sí, deberá pasar por el trámite parlamentario.
EUROPA
La crisis de salud pública por el coronavirus ha obligado a todos los Estados a tomar medidas excepcionales para contener la pandemia, que en el caso de los grandes países de la UE han sido muy similares en la práctica, pero no así en la forma, y han variado desde la mera reforma de una ley ordinaria (en el caso de Alemania) a una de las figuras de emergencia previstas en su constitución (como en España).
Desde esta perspectiva del derecho comparado hay que distinguir unos marcos jurídicos de partida muy diversos pero curiosamente, incluso cuando existen mecanismos constitucionales de emergencia específicos, los Estados miembros han preferido no activarlos, ya sea por razones históricas (caso de Alemania) o por temor a activar un mecanismo percibido como demasiado represivo (Francia)
Francia: emergencia sanitaria hasta el 24 de julio
En Francia, un Estado con una estructura de poder muy centralista el Gobierno decretó la ley de emergencia sanitaria el 24 de marzo, días después de que se adoptaran las primeras restricciones para frenar la expansión del coronavirus que constituye la base legal del confinamiento en Francia. Autoriza al primer ministro a adoptar por decreto medidas que limitan las libertades individuales, como restringir la libertad de circulación, prohibir las reuniones u ordenar el cierre de establecimientos.
La duración inicial prevista del estado de emergencia sanitaria era de dos meses, es decir, hasta el 24 de mayo, pero el Gobierno ha pedido una prórroga de otros dos meses, hasta el 24 de julio, que cubrirá todo el periodo de desescalada.
Alemania: sin activar el estado de emergencia
El Gobierno no ha activado el estado de emergencia para hacer frente al coronavirus, pese a que se trata de un instrumento previsto en la Constitución alemana. Todavía pesa la memoria del decreto de emergencia aprobado durante la República de Weimar en 1933, que suspendió los derechos y libertades básicas y facilitó el ascenso del régimen nazi al poder. Sin embargo sí lo han hecho en algunos Länder (estados federados) como Baviera; o incluso en algunas ciudades como Halle.
Para gestionar la crisis, el Gobierno alemán ha recurrido a la Ley de Protección contra las infecciones de 2001. Esta norma confiere a las autoridades poderes para limitar algunas libertades constitucionales durante una epidemia. En particular, la libertad de movimiento y de reunión y la inviolabilidad del hogar y ha habido muy pocas decisiones obligatorias para todo el país: apenas el control de fronteras o la prohibición de contactos a menos de metro y medio, el resto han sido recomendaciones generales, como el uso de la mascarilla, consensuadas con las administraciones regionales.
Alemania ha intentado consensuar las medidas con los presidentes de los länder, los estados federados alemanes. Mientras que los länder presionan para acelerar el levantamiento de las medidas restrictivas y reactivar la economía, la canciller ha avisado reiteradamente del riesgo de un rebrote.
Desde la perspectiva académica, las dos potencias comunitarias son los grandes ejemplos del grupo de Estados de constituciones de cláusula abierta, es decir, aquellas que “eligen un sujeto al que entregar los poderes extraordinarios ante las circunstancias extraordinarias”. “Aunque es un sistema que permitió que Hitler logrará el triunfo del Tercer Reich, y por ello cayó en desuso excepto en la República francesa, que la incluye en su artículo 16 de la Constitución, y que permite al presidente graduar el nivel de intensidad que requiere su intervención extraordinaria”, opción a la que no ha recurrido Emmanuel Macron
Italia: poderes extraordinarios 6 meses
El Gobierno decretó el estado de emergencia el pasado 31 de enero, cuando la OMS calificó el Covid-19 de emergencia internacional y el país transalpino contaba dos casos confirmados. La situación estaba “bajo control”, según Conte y la declaración de emergencia se prolongaba durante seis meses por “prevención” y por “tomar nota” de la decisión de la OMS. Aunque eso no supuso entonces ningún cambio para el conjunto de la ciudadanía. Después, cuando procedió a los primeros confinamientos, adoptó el decreto ley 6/2020, que contenía una ‘cláusula abierta’ por la que se facultaba al primer ministro, Giuseppe Conte, a adoptar “cualquier otra medida necesaria. Aunque en el caso de Italia, sólo se han sometido a votación por los representantes de la ciudadanía los decretos que afectan a los Presupuestos Generales del Estado, como los de las ayudas económicas
El estado de emergencia es una figura jurídica prevista para casos excepcionales como “desastres naturales u otros acontecimientos que por su intensidad deben afrontarse con medios y poderes extraordinarios”. Las primeras cuarentenas locales y las decisiones más drásticas se adoptaron en sucesivos decretos en virtud de estos poderes.
Portugal: alerta, emergencia y calamidad
El país vecino declaró el estado de alerta el pasado 13 de marzo para cerrar fronteras, suspender clases y cerrar comercios para controlar el coronavirus cuando todavía no había registrado ni un sólo fallecimiento. Pocos días después, el 19 de marzo, Portugal pasó a el estado de emergencia. Se trata de una medida nunca antes empleada desde la recuperación de la democracia. Se renueva cada 15 días con el apoyo de la mayoría de la Asamblea de la República. Posteriormente el Presidente de la República, que no es del mismo partido que el Presidente del Gobierno, eligió la figura del ‘estado de calamidad pública’ que ya no depende del Parlamento.
Los buenos datos de la curva de contagios han permitido a Portugal pasar a estado de calamidad, otra figura constitucional en la que el primer ministro no necesita contar ni con el Parlamento ni con el presidente de la república para ordenar toda la desescalada. El estado de calamidad es el nivel de alerta más alto contemplado en la Ley de Protección Civil.
Bélgica: gobernando por decreto
Bélgica llevaba más de un año sin Gobierno pero el coronavirus lo cambió todo. En cuestión de días se formó un Ejecutivo con plenos poderes dirigido con el apoyo de nueve partidos, al que el Parlamento otorgó “poderes especiales” para hacer frente al Covid-19, que permiten al Gobierno gobernar por decreto. Su duración inicial es de tres meses, aunque puede ampliarse.
La primera ministra ha anunciado que no tiene previsto pedir una prórroga cuando caduquen a mediados de junio pues, en sus propias palabras: “Estos poderes especiales no son muy democráticos.”
Reino Unido: ley específica
Tras sus titubeos iniciales, el Primer Ministro Boris Johnson decidió poner en marcha a toda prisa una ley específica para hacer frente al coronavirus en Reino Unido, un país que no cuenta con una Constitución escrita. El Parlamento, con amplía mayoría conservadora, la aprobó sin mucho debate. El cierre de comercios, el confinamiento de la población y la restricción de la movilidad se han decretado por orden del premier británico haciendo uso de unos “poderes especiales” que le otorga la llamada ley del coronavirus durante un máximo de dos años. “Son medidas temporales y proporcionadas, sólo se usarán cuando sea estrictamente necesario“, ha prometido Downing Street.
