Problemas reales de la implantación del IMV
La AIReF, creada por Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, tiene como objetivo velar por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas y en su informe de junio del 2023 indicaba:
◆ El número de beneficiarios del Ingreso Mínimo Vital (IMV) se mantiene en 284.000 hogares, el 35% de los 800.000 hogares que podrían recibirlo.
◆ Casi 470.000 hogares con derecho a percibir el IMV, el 58% del total, no lo solicitaron en 2022, y el 69% de las solicitudes se denegaron.
◆ El coste anual efectivo del IMV fue de 1.900 millones de euros en 2022, el 47% de su potencial.
◆ La prestación está llegando a los hogares más vulnerables como evidencia el hecho de que el 62% de los beneficiarios lleva percibiendo la prestación desde 2020 y el 54% no habían percibido ningún salario en los tres años anteriores a la prestación.
◆ El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones ha puesto en marcha numerosas acciones encaminadas a favorecer la solicitud del IMV entre los hogares elegibles, así́ como potenciar la eficacia de la prestación.
◆ La AIReF no ha podido conocer el trasvase de beneficiarios desde las rentas mínimas autonómicas al IMV ante la falta de calidad de los datos de los beneficiarios de rentas mínimas que suministran las CCAA al INSS y a la AEAT.
◆ La información final de renta con la que se gestiona el IMV ha generado que el 67% de los beneficiarios vieran revisado el importe de su prestación y el 16% de ellos causaron baja en el IMV, lo que ha generado requerimientos de devoluciones de 2.500 euros en mediana.
◆ La evaluación detecta un alcance limitado del nuevo complemento de infancia, que beneficia a 274.000 hogares frente a los 1,5 millones de familias que podrían percibirlo.
◆ La AIReF propone avanzar hacia un modelo de gestión del IMV más automático basado en la integración de la información administrativa en una base de datos única que permitiera la concesión de prestaciones de oficio o mediante un impuesto negativo
Estos datos evidencian la enorme repercusión que ha tenido la deficiente gestión de esta prestación desde su implantación. Se puede predicar del INSS, a grandes rasgos, una actuación cartesiana al respecto, poco personal, con una introducción rápida sin suficiente conocimiento, habiendo existido una transferencia temporal a TRACSA, con trabajadores con formación mínima y situación precaria.
Periodistas como Sarah Babiker (se pueden consultar todos sus artículos al respecto en la revista El Salto) han venido realizando un exhaustivo seguimiento de la violencia institucional que ha supuesto para la mayoría de los potenciales o actuales perceptores la relación con la entidad gestora, que se puede traducir muy sintéticamente en las siguientes constataciones:
➤ Acceso a la prestación on line, obviando el problema de la brecha digital, cuando se supone dirigida a sectores con mayores problemas de necesidad y de dificultad de relacionarse con la administración.
➤ Burocracia, con incontables trámites que han determinado una malla que clasifica y recuenta, con lenguaje incomprensible y sin motivación suficiente, las denegaciones, y con una tardanza en la resolución de casos que abarca una media de 6 a 8 meses.
➤ Exigencias de aportación de documentación en tiempos mínimos y costosos, lo que debería solucionarse gestionando la administración el IMV de oficio y accediendo a los datos por sus propios medios.
➤ Deficiente atención por parte de los servicios sociales.
➤ Incumplimiento del principio de coordinación entre administraciones, a la hora de volcar los datos de los ciudadanos y la previa experiencia con las rentas mínimas ya implantadas a nivel autonómico.
➤ Casos sangrantes de retirada de la prestación con la obligación de devoluión de las cantidades percibidas.
Todo lo anterior ha conllevado una articulación de la sociedad civil a través de diversos colectivos para visibilizar estos problemas, que han supuesto elevados niveles de aporofobia, conflictos horizontales y estigmatización.
La elevada litigiosidad del IMV
En la 2ª opinión sobre el IMV publicada por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal el 15 de junio de 2023 se recogía que de las solicitudes resueltas en el año 2022 el 69% había sido denegadas (en los años 2020 y 2021 el porcentaje de denegación había sido del 71 y el 70% respectivamente), siendo las principales causas de denegación los requisitos de renta (37% en 2021 y 32% en 2022), de empadronamiento (27% en 2021 y 19% en 2022) y la documentación incompleta (14% en 2021 y 16% en 2022).
Con la estadística judicial no podemos conocer el porcentaje de demandas que en materia de IMV han sido estimadas, pues los datos se desglosan en la categoría más amplia de procedimientos de Seguridad Social. Partiendo de los datos de nuestros dos juzgados (si bien ello ni es significativo ni extrapolable al resto de órganos judiciales) el porcentaje de sentencias estimatorias en procedimientos de IMV ha alcanzado el 74%.
Las causas de denegación de las resoluciones recurridas son principalmente las que tienen que ver con la unidad de convivencia (vinculadas al empadronamiento), con la acreditación de requisitos (vinculadas a la documentación) y con el requisito de renta.
La elevada litigiosidad que en materia de IMV se ha producido, localizada principalmente en Madrid (y seguida, aun con gran diferencia de asuntos judicializados, por Aragón y Castilla León), obedece principalmente a dos causas, la que tiene su origen en una deficiente gestión administrativa, y la que radica en la “juventud” de la prestación.
La defectuosa gestión administrativa del IMV ha provocado trasladar a sede judicial supuestos que con una adecuada tramitación -dando oportunidad a la persona solicitante de justificar o subsanar la concurrencia de los requisitos exigidos en la norma- hubieran determinado una resolución adecuada sin necesidad de recurrir al procedimiento judicial. Procedimiento judicial al que, en la mayoría de los supuestos, acudían sin conocer los hechos en los que la Administración fundaba el motivo de denegación, impidiendo a la persona interesada articular una adecuada defensa.
En no pocas ocasiones el órgano judicial se encontraba huérfano de datos para dar una adecuada respuesta a la impugnación de la resolución denegatoria, y bien es cierto que en estos supuestos se podría haber acudido a la declaración de nulidad de la resolución denegatoria, ello no hubiera hecho sino agravar la penosidad de las personas solicitantes, que hubieran visto dilatarse en el tiempo, más de lo que ya sucedía, la concesión de la prestación.
Han sido más que frecuentes los expedientes en los que se denegaba la prestación por el mero hecho de no coincidir los datos declarados en la solicitud con los que la Administración suponía que eran los correctos. El ejemplo clásico ha sido el del padrón municipal. Consultado este por la Administración, si arrojaba datos distintos a los contenidos en la declaración, se limitaba a denegar la prestación con la lacónica expresión de “forma parte de otra unidad de convivencia”.
Ni se pide aclaración, ni subsanación, ni complemento de información. Es más, ni si quiera se verificar la antigüedad de inscripción en el padrón de otras personas que, además de la solicitante, pudieran estar inscritas. Es preciso recordar que para considerar beneficiaria a una persona integrada en una unidad de convivencia la norma exigía un periodo de tiempo de inscripción (1 año originalmente, 6 meses en la actualidad). Sin embargo, para considerar otra unidad de convivencia distinta a la declarada la Administración no verificaba la antigüedad de la inscripción. Así, fueron frecuentes las denegaciones cuando el/la solicitante aparecía inscrito en el padrón con otra persona con la que carecía de vínculo para formar una unidad de convivencia.
La denegación automática no daba oportunidad a la persona solicitante de explicar o acreditar que se hallaba en alguno de los casos previstos en el art. 7 (supuestos especiales de violencia de género, trámites de separación/divorcio, desahucio/inhabitabilidad por fuerza mayor); en el art. 8. 2 y 3 (título jurídico por el que usa una determinada zona del domicilio), o en el art. 9 (convivientes sin vínculo de parentesco) que la persona con la que convive no es cónyuge ni pareja de hecho.
En todos estos casos en los que los datos recogidos en el formulario de la solicitud no coinciden con los existentes en el momento de la concesión, lo que frecuentemente se debe al dilatado periodo de tiempo que transcurre entre solicitud y resolución, lo procedente es requerir al solicitante información y acreditación de la nueva situación para comprobar si concurren o no los requisitos de acceso, pues aún en el hipotético supuesto de que la persona solicitante hubiera constituido una nueva unidad de convivencia, lo que procedería sería una rectificación de datos para que la entidad gestora pudiera comprobar, atendiendo a esa nueva conformación y al total de ingresos de los integrantes de la unidad, si concurrían o no los requisitos de vulnerabilidad
La denegación sistemática, sin mayor comprobación, podrá agilizar la tramitación administrativa, pero solo a costa de incrementar la litigiosidad, con el esfuerzo personal y económico de personas en situación de vulnerabilidad y con un incremento innecesario de los recursos públicos requeridos para la solución de la petición.
En otras ocasiones la entidad gestora sí ha requerido documentación para acreditar algún requisito, pero curiosamente, con posterioridad, ha denegado la prestación por no acreditar otro requisito respecto del que nada se había dicho durante la tramitación del expediente.
Normales han sido los supuestos en los que, pese al acceso directo a los datos tributarios de la unidad de convivencia, no se han computado correctamente los rendimientos mensuales de aquella, limitándose la administración a aportar pantallazos de la aplicación de la AEAT, en los que constaban claves difícilmente interpretables por la persona beneficiaria, que además se referían a percepciones no computables, como el RMI de la Comunidad de Madrid.
En otro grupo de resoluciones denegatorias encontramos aquellas en las que, pese a que en el expediente la persona solicitante ha articulado pruebas sobre su vulnerabilidad económica, estas no se han tenido en cuenta o no se han valorado correctamente pecando de una actitud excesivamente rigorista que obvia la realidad social y económica de las personas destinatarias del IMV y la finalidad de la ley. Así, encontramos el supuesto de denegación, con base en la exclusión prevista en el art. 11.3 LIMV, y pese a existir expediente en el Servicio de Bienestar Social, de la prestación a una solicitante que había sido administradora de una S.L. aunque llevaba dos años de baja en el censo de actividades. Dicho dato, justificado en el expediente, no había podido acceder al registro mercantil por no haber cumplido con el depósito de cuentas los seis años previos al cese de actividad .
En otras ocasiones se ha denegado expresamente, o tácitamente imputando a la persona solicitante un desistimiento, la prestación por no aportar medios de prueba que la entidad gestora exigía, aunque no fueran los legalmente previstos o los idóneos para la acreditación del requisito controvertido. Estas denegaciones se incluirían en el porcentaje de “falta de documentación” al que se refiere la 2ª opinión de la AIRF.
Destacan los supuestos en los que se deniega la prestación por no haberse aportado declaración de IRPF, sin que tuviese el/la solicitante obligación legal de declarar, pues no hay que olvidar que previsión del art. 36.1 f) LIMV afecta a las personas que ya son beneficiarias del IMV y durante el tiempo de la percepción, pero no puede exigirse con carácter retroactivo a eventuales beneficiarios de ella, que como regla general no habrán estado obligados, por razón de ingresos a declarar .
Otros motivos que han influido en la litigiosidad de los primeros años de funcionamiento de la prestación son los que tienen que ver con el diseño de una prestación nueva, todavía joven. Y ello a pesar de que desde su inicial regulación en el RD Ley 20/20 son varios los RD Leyes que han introducido modificaciones, que posteriormente fueron incorporadas en la Ley de Ingreso Mínimo Vital, que a su vez ya han sido objeto de alguna reforma, como la introducida por la DF 30ª de la Ley 22/2021.
Las imperfecciones constatadas han planteado la necesidad de realizar una interpretación extensiva y sistemática de determinados conceptos y preceptos. Y entre ellos queremos llamar la atención sobre dos cuestiones que requerirían una adecuada adaptación normativa:
La relativa al complemento de monoparentalidad, regulado en el art. 13 c) LIMV, que reconoce un 22 % adicional para la unidad de convivencia monoparental y señala que a tales efectos se entenderá por unidad de convivencia monoparental la constituida por un solo adulto que conviva con uno o más descendientes hasta el segundo grado (acogimiento familiar permanente o guarda con fines de adopción), menores de edad sobre los que tenga la guarda y custodia, acogimiento o guarda exclusiva. O cuando el otro progenitor, guardador o acogedor se encuentre ingresado en prisión o en un centro hospitalario por un periodo ininterrumpido igual o superior a un año.
Dicho complemento parece responder a lo que anticipa la exposición de motivos de la ley, que señala que más del 26% de los niños de menos de 16 años viven en hogares con ingresos inferiores al umbral de la pobreza, una situación que se agrava aún más en los hogares monoparentales, particularmente vulnerables además a la volatilidad de ingresos.
La Renta Básica Universal
Autores especializados en la materia como Daniel Raventós o Jaume Saura indican de forma clara los motivos por los que la Renta Básica Universal sería mucho más deseable que una Renta Mínima como la que estudiamos. Los podemos sintetizar de la siguiente manera:
◗ No es un subsidio condicionado, lo que evita la trampa de la pobreza y el desincentivo para buscar un trabajo.
◗ Evita tener que controlar a los perceptores y clasificarles como pobres o situados en situación de exclusión social.
◗ No estigmatiza, dado su alcance universal, y se financiaría con cargo al IRPF, blindado de forma permanente con independencia de los cambios de gobierno o las restricciones presupuestarias.
Como refiere de nuevo el profesor Aparicio: “La universalidad implica que todas las personas mayores de edad de un determinado Estado (o de la Unión Europea si la medida se implantase a ese nivel) tendrían derecho a recibir una prestación dineraria en la cuantía que se determinase. La incondicionalidad implica que la prestación se da a todas aquellas personas con independencia de su nivel de renta u otros condicionantes y aquí es donde el debate es más fuerte, pues ¿cómo se va a dar, se arguye, una prestación, en principio idéntica, a una persona millonaria y a una desvalida? La respuesta que suele darse es que las personas acomodadas devolverían la prestación con la declaración de la renta, que todos tendrían que hacer, del año siguiente. Quienes no llegasen al nivel de ingresos que se determinase no tendrían que devolverla, con lo que los acomodados en realidad no recibirían la prestación (aunque les sería adelantada)”.
◗ Se articularía como una renta positivizada en una norma, de proyección universal, dentro del principio de redistribución material. Se trataría, en definitiva, de un auténtico derecho subjetivo que fomentaría la ciudadanía plena, el sentido de pertenencia, con una evidente repercusión en la salud dentro de una auténtica democracia igualitaria
8 Ventajas de la renta básica universal
- Reducción de la pobreza: La renta básica universal puede contribuir a reducir la pobrezaal proporcionar a todos los ciudadanos una cantidad de dinero suficiente para cubrir sus necesidades básicas. Esto podría tener un impacto positivo en la salud y el bienestar de las personas, y en la reducción de la desigualdad.
- Simplificación del sistema de seguridad social: La renta básica universal podría simplificar el sistema de seguridad social, al eliminar la necesidad de una amplia variedad de programas y prestaciones diferentes. Esto podría reducir los costes administrativos y mejorar la eficiencia.
- Mayor flexibilidad laboral: La renta básica universal podría dar a las personas mayor flexibilidad para elegir cómo y cuándo trabajar, al liberarlas de la presión de tener que trabajar para subsistir. Esto podría fomentar el emprendimiento y la creatividad, y permitir a las personas dedicar más tiempo a actividades como la formación o el cuidado de familiares.
- Mayor estabilidad económica: La renta básica universal podría proporcionar a las personas una mayor estabilidad económica, al ofrecer una fuente de ingresos segura y predecible. Esto podría ayudar a las personas a enfrentar situaciones de emergencia o a hacer frente a periodos de baja actividad laboral.
- Mayor libertad y autonomía para las personas: la renta básica universal podría permitir a las personas tener mayor libertad y autonomía para tomar decisiones sobre cómo y cuándo trabajar, y para dedicar tiempo a actividades que consideren importantes o significativas.
- Mayor estabilidad y seguridad económica para las familias y las comunidades: la renta básica universal podría proporcionar una mayor estabilidad y seguridad económica para las familias y las comunidades, lo que podría tener un impacto positivo en la salud mental y el bienestar.
- Mayor inclusión y participación en la sociedad: la renta básica universal podría permitir a las personas más vulnerables participar más plenamente en la sociedad, al eliminar barreras económicas para el acceso a bienes y servicios.
- Mayor equidad y justicia social: la renta básica universal podría contribuir a la equidad y la justicia social, al proporcionar una fuente de ingresos para todos los ciudadanos y reducir la desigualdad.
8 Desventajas de la renta básica universal
- Coste para las arcas públicas: La renta básica universal podría requerir una inversión significativa de dinero por parte del gobierno, lo que podría generar preocupaciones sobre el impacto en el déficit y la deuda pública.
- Incentivos para trabajar: Algunos argumentan que la renta básica universal podría disuadir a las personas de trabajar, ya que proporcionaría un ingreso sin necesidad de trabajar. Esto podría tener un impacto negativo en la motivación y la productividad de las personas.
- Efectos en el mercado laboral: La renta básica universal podría tener efectos en el mercado laboral, al cambiar la oferta y la demanda de trabajo. Por ejemplo, podría haber un aumento en el salario mínimo o una reducción en el empleo.
- Dificultad para determinar la cantidad a pagar: Determinar el monto adecuado de la renta básica universal podría ser difícil, ya que debe ser suficiente para cubrir las necesidades básicas de las personas, pero también debe tener en cuenta el impacto en el mercado laboral y el presupuesto del gobierno.
- Posibles efectos en la distribución del ingreso: La renta básica universal podría tener efectos en la distribución del ingreso, ya que algunos argumentan que podría beneficiar más a quienes ya tienen mayores ingresos.
- Falta de incentivos para mejorar las habilidades y el capital humano: Algunos argumentan que la renta básica universal podría desincentivar a las personas a mejorar sus habilidades y su capital humano, ya que proporcionaría un ingreso sin necesidad de hacerlo.
- Dificultad para implementar y administrar: Implementar y administrar una renta básica universal podría ser difícil y requerir una gran cantidad de recursos y esfuerzo.
- Mayor coste y carga fiscal: la renta básica universal podría requerir una gran inversión de dinero por parte del gobierno, lo que podría aumentar la carga fiscal y generar preocupaciones sobre el impacto en el déficit y la deuda pública.
