El decreto ley fue la forma habitual de Gobierno de la dictadura de Primo de Rivera. Luego se ha ido utilizando por el resto de los Gobiernos de la democracia. El abuso ha sido continuado. Con Pedro Sánchez se han saltado todos los límites y han surgido decretos leyes ómnibus con varios temas a abordar que entre sí no tenían relación
La situación económica por la que atraviesa nuestro país está sirviendo de coartada a los ejecutivos central y autonómicos para justificar la existencia de una especie de “estado de excepción” que les ampara para gobernar a base de decretos-leyes. Si todo es urgente, puede que nada lo sea. La emergencia o excepción constitucional no puede convertirse en regla de gobierno
La aprobación de normas por la vía de urgencia, esto es, empleando el Decreto-Ley, el método que simplifica los plazos y rehúye del acuerdo parlamentario, se ha constituido como el motor de creación legislativa, sin que medie ni aprecie una verdadera motivación fundamentada en la “extraordinaria y urgente necesidad”, como reza nuestra Constitución.
De las 117 propuestas normativas previstas para 2023, 81 serán Reales Decretos-Leyes, 33 leyes y sólo tres serán leyes orgánicas. De esta manera, cerca del 70% de todas las propuestas normativas se realizará vía decreto, herramienta de la que Sánchez abusa para sacar muchas iniciativas al no tener mayoría parlamentaria. Los 93 reales decretos aprobados durante la aún no extinta legislatura dan fe de la fragilidad de unas instituciones sin capacidad para imponer un orden racional desde el punto de vista jurídico.
Por el aro del Real Decreto-Ley se han modificado normas civiles fundamentales para el entorno ciudadano, como la última reforma laboral; o la reforma de las pensiones.
Pese a lo que señala el artículo 86 de la Constitución, el uso del Real Decreto-Ley, más conocido como decreto ley se ha utilizado en muchos momentos claves para sacar adelante proyectos claves legislativos, para los expertos esta medida excepcional lo que consigue es aprobar una ley por el Consejo de Ministros sin contar con el Parlamento, lo que ocurre es que el Gobierno tiene la potestad de iniciativa legislativa y puede enviar al propio Parlamento proyectos de leyes. Si surge de los grupos políticos estaríamos hablando de una proposición de ley.
En ese artículo 86, la Constitución contempla como medida excepcional que el Gobierno de la nación pueda tomar esta iniciativa que sería inaudita en otros sistemas políticos como es el caso de Estados Unidos donde es imposible que el Gobierno apruebe una ley.
Habla el artículo de extraordinaria y urgente necesidad para aprobar el Real Decreto-Ley, que es una norma con rango de ley que tiene una peculiaridad, la vigencia de 30 días. Debe convalidarse por el Congreso. La mayoría de ellos se mantiene en vigor, reamente se han convalidado la mayoría.
Además este tipo de procedimiento, realizado a menudo con tanta urgencia, suele estar mal hecho y eso hace que se modifiquen sobre la marcha, pero lo realmente anormal es que el Gobierno asume la capacidad legislativa y altera la distribución constitucional de competencias de los poderes del Estado.
El uso generalizado del Real Decreto-Ley deja claro que el Gobierno ha incumplido el espíritu de dicho artículo que se ha incumplido por muchos de los Gobiernos anteriores el abuso del Real Decreto-Ley, pero en la última etapa ha sido un abuso importante. Supera todos los límites de lo mínimamente razonable.
Este abuso se produce por una razón básica, al Gobierno le resulta cómodo poner en vigor una norma desde el Consejo de Ministros, sin tener que enviar un proyecto de ley al Parlamento y buscar un consenso y unas mayorías parlamentarias. Si no tienes mayorías en las Cortes se utiliza de forma notable. Con su aprobación se hace bastante propaganda política.
El límite a estos Reales Decretos-Ley que “no se puede regular materia de leyes orgánicas ni que la norma afecte a derechos fundamentales de las personas. Hemos llegado al escándalo de que en los últimos años se han aprobado muchos más Reales Decretos-Ley que leyes, algo inaudito en nuestro país. Así se puede ver en la web del Congreso de los Diputados”.
La única solución que les queda a los partidos políticos es acudir al Tribunal Constitucional e interponer un recurso de inconstitucionalidad, sin embargo que hasta ahora nuestro Tribunal ha sido muy laxo en tumbar este tipo de decretos leyes, cuestión que va a seguir así con los cambios en el Tribunal de Garantías y la llegada de Cándido Gómez-Pumpido como presidente.
El Parlamento debe recuperar su hegemonía
La emergencia y la urgencia han trastocado mucho las reglas de juego. El uso de los Reales Decretos-Ley leyes ha pasado de ser algo excepcional a algo más generalizado. Eso afecta al régimen de producción de normas, al propio control.
Hay que recordar que medidas como el confinamiento domiciliario, los cierres perimetrales, los toques de queda o las limitaciones de aforo son algunas de las medidas que estuvieron en la vida de los españoles durante más de año y medio, pero el paraguas jurídico que se planteó para ellas han recibido el reproche del tribunal de garantías y es lógico hacer reflexión de las tres sentencias del Tribunal Constitucional sobre el estado de alarma”.
De esta maraña legislativa, Palomar señala “el gran problema de los decretos leyes es que han convertido en balones de cargas, con lo cual en su contenido surgen distintos asuntos que no tienen relación entre ellos. Son los llamados decretos ómnibus de difícil comprensión. Muchos de ellos no tienen la urgencia del artículo 86, lo que sí es cierto es que más de 200 leyes se han modificado desde los decretos leyes por el uso de dicha normativa”.
Un decreto ley es la suplantación del propio Parlamento por razones de urgencia por el propio Gobierno. Y eso si se estabiliza como régimen común es un problema serio que tenemos.
Lo cierto es que el Parlamento, Gobierno y Constitucional deben hacer un esfuerzo. No debemos acostumbrarnos a que el Ejecutivo gobierne mediante decreto ley”.
Las consecuencias de la no convalidación de los decretos leyes porque se considera que no está de acuerdo podría provocar efectos importantes incluso de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y generar procedimientos en masa por esos daños que el propio parlamentario suele evitar. Los decretos leyes no convalidados por la Cortes han debido ser cuatro o cinco en la historia de nuestro constitucionalismo”.
El uso y previsión del Decreto-Ley en los países del entorno
Contemplado en el artículo 86 de la Constitución Española, el Real Decreto-Ley, es la vía rápida del Gobierno para, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, dictar disposiciones legislativas provisionales. Y según el artículo citado los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación a través de un procedimiento espacial y sumario.
El legislador español siguió, entre otros, el modelo italiano cuando elaboró la Constitución. También del país vecino importamos la figura del Decreto ley en la época de la Dictadura de Primo de Rivera. Por aquel entonces, Mussolini estaba haciendo un intenso uso del mismo. El Decreto Ley se constitucionalizó en la II República y la Dictadura franquista le dio carta de naturaleza”.
Uno de los últimos Decretos Ley polémicos adoptados por el Gobierno de Meloni y convalidado por las cámaras ha sido el que establece restricciones a los rescates de migrantes en las costas italianas y asigna puertos lejanos para el desembarco de estas personas por parte de las ONGs, que lo han criticado con dureza.
Las calles francesas se han incendiado para protestar por la reforma de las pensiones que Macron pretende sacar adelante vía decreto. El presidente Macron ha asegurado que su intención era ir a una votación en la Asamblea, después de que el texto fuera aprobado en comisión, pero que no se podía arriesgar a que no saliera adelante la reforma. Por ello, acabó anunciando que lo haría por decreto. En realidad, lo de Francia tiene similitudes con nuestro Decreto ley, pero no es lo mismo. No requiere una urgencia y la norma no necesita ser convalidada y la forma para mostrar el desacuerdo es presentar una moción de censura. Por eso prácticamente no se usaba, pero los gobiernos en minoría de Mitterrand lo hicieron y ahora Macron lo está utilizando de manera masiva.
En Alemania el Gobierno Federal, un ministro Federal o los gobiernos de los Lander podrán ser habilitados mediante ley para otorgar decretos. Esto, sin embargo no tiene nada que ver con los Decretos Ley españoles, sino que es la forma en la que se refieren a lo que aquí son los Decretos legislativos contemplados en el artículo 82 de nuestra Constitución.
Respecto a Portugal, el Derecho Constitucional del país vecino denomina Decreto-ley a tres órdenes distintos de normas dictadas por el Gobierno (201 CP): En Portugal, a diferencia de los demás países, debido a una amplia competencia legislativa otorgada por la Constitución al Gobierno, no se admite que allí los poderes otorgados al Ejecutivo para dictar decretos-leyes puedan clasificarse como “de excepción” o como instrumentos de la legislación de urgencia
La Constitución de Dinamarca de 1953 reserva la legislación provisional solo para aquellos casos de gran urgencia y ante la imposibilidad de reunir al Parlamento, debiendo ser convalidada la norma en cuanto las Cortes vuelvan a reunirse.
Por poner un ejemplo más: la Constitución de Grecia de 1975, que faculta al Gobierno a “dictar actos de carácter legislativo” en “circunstancias excepcionales de necesidades extremadamente urgentes e imprevistas”, debiendo someter la norma a la convalidación parlamentaria en los siguientes cuarenta días.
En los EEUU, un sistema presidencialista, las Executive Orders, firmadas por el Presidente de los Estados Unidos, con efectos inmediatos. Se han firmado más de 13.000 desde la presidencia de George Washington. Barack Obama firmó 276, Donald Trump 220 y Joe Biden 108, a fecha del 20 de marzo de este año.