El déficit de caja de la Seguridad Social
El hecho incuestionablemente positivo de que la esperanza de vida aumente progresivamente en España, enfrenta también el reto de que, en el futuro, será necesario asumir el pago de más pensiones durante más tiempo a causa de dicho envejecimiento de la población. La disminución de las tasas de natalidad y el incremento de la esperanza de vida provoca una inversión de la estructura de la pirámide de población, aumentando el número de pensionistas en relación con la población activa.
El denominado “invierno demográfico” español, que sin lugar a dudas puede calificarse como estructural, se ha visto acompañado, además, por la intensa crisis económica cuyo impacto negativo se ha visto reflejado con un anticipo de varios años en la aparición de déficits en las cuentas de la Seguridad Social que no estaban previstos hasta mediados de la década de los veinte. Es decir, la crisis hizo en sólo cuatro años lo que la demografía debía haber hecho en quince.
Reformas y contrarreforma del sistema de pensiones español
El déficit de caja, relación de los ingresos y los gastos, se ha producido aún cuando se han llevado a cabo dos reformas sin precedentes en el sistema español, la reforma de 2011 y la de 2013 (Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social).
La del 2011 fue una reforma, con un amplio período de transitoriedad en su aplicación, que modificó prácticamente todos los parámetros del sistema: la edad de jubilación, los años requeridos de contribución para alcanzar el 100% de la base reguladora, los años utilizados en el cálculo de la cuantía de la prestación y el endurecimiento de las condiciones para la jubilación anticipada. Quizás por la aplicación de forma transitoria de las medidas o quizás porque nos encontrábamos en un período de crisis donde todo ajuste era aceptado, la cuestión es que la reforma del 2011 no fue replicada por la sociedad española.
Cuestión diferente ocurre con la reforma de 2013, reforma que utiliza medidas de ajuste automático, como el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP) y el Factor de Equidad Intergeneracional (FEI). La aplicación del ÍRP supuso que, por primera vez en España, una reforma del sistema de pensiones afectara, de manera directa e inmediata, a los pensionistas. El valor real del ÍRP, cuando se inició su aplicación, estaba cercano al -2%, si bien al estar topado por el mínimo del 0,25%, las subidas de las pensiones ya causadas se revalorizaron cada año al 0,25%. Aunque el sistema estaba dando más incremento de pensión del que podía permitirse (0,25% frente al -2%), la aplicación del Índice generó una protesta social y un creciente malestar entre los pensionistas que culmina con la aprobación de los presupuestos de 2018, donde se revierten estas medidas, incluidas en la reforma de 2013, con lo que hemos dado en llamar la contrarreforma del sistema de pensiones español. La contrarreforma se define en los Presupuestos de 2018, a través de las siguientes medidas:
• Los perceptores de pensiones mínimas experimentarán una subida de un 3%.
• Revalorización adicional del 1,35% en 2018 de todas las pensiones contributivas, sobre el 0,25%, con lo cual la revalorización total será del 1,6%.
• Las pensiones no contributivas de la Seguridad Social verán mejorada su pensión en un 3%.
• Las pensiones de viudedad de los mayores de 65 años que no tengan otra fuente de ingresos distinta a su pensión, verán también incrementada la cuantía del tipo aplicable a la base reguladora para el cálculo de la pensión, que pasará del 52% al 56%.
• La aplicación del Factor de Sostenibilidad –que solo afecta a las nuevas pensiones de jubilación– se llevará a cabo una vez que, en el seno del Pacto de Toledo se alcance un acuerdo para garantizar la sostenibilidad del sistema; indicando que su entrada en vigor se producirá en una fecha no posterior al 1 de enero de 2023.
En relación a esta contrarreforma no debemos obviar el hecho de que si bien las revalorizaciones que se regulan son las de 2018 y 2019, los efectos de las mismas se mantendrán en el tiempo, dado que una vez producida la revalorización esta ha de mantenerse.
El incremento del gasto en pensiones que va a provocar esta contrarreforma y, al mismo tiempo, la necesidad de reducir el déficit de la Seguridad Social obliga a buscar nuevas vías de financiación. Una de las propuestas que se plantea es la creación de nuevos impuestos que graven a la banca y a las transacciones financieras.
Principio de separación de fuentes de financiación
Para valorar esta imposición como solución para las pensiones, no podemos olvidar que la Seguridad Social distingue entre las prestaciones contributivas y las no contributivas. Asimismo, el Pacto de Toledo es muy explícito en su recomendación primera, donde señala la separación de las fuentes de financiación, de tal forma que las prestaciones no contributivas y universales sean financiadas exclusivamente a través de imposición general mientras que las prestaciones contributivas dependan básicamente de las cotizaciones sociales. Utilizar imposición para financiar el déficit de la Seguridad Social, tanto de las pensiones contributivas como no contributivas, supone “romper” el principio de separación de fuentes de financiación. Este y el principio de caja única han sido, son y han de ser la piedra angular del sistema de pensiones.
Siguiendo la teoría de la Hacienda Pública, los impuestos se justifican por dos razones: motivos recaudatorios y motivos de corrección de externalidades negativas; o lo que es lo mismo, eficiencia. Veamos, en estos términos, eficiencia y recaudación, si los impuestos que se plantean estarían justificados. Las ideas que se están barajando suponen la aplicación no de un solo impuesto, sino de dos: un recargo del 8% en el impuesto sobre sociedades de las entidades de crédito, de modo que su tipo nominal se elevará hasta el 38% sobre las ganancias generadas dentro de nuestro país así como de otro impuesto sobre transacciones financieras.
Incremento del impuesto a la banca sobre sus beneficios
El subgobernador del Banco de España ha advertido de que este tipo de gravamen no sólo encarecería el crédito, sino que también rebajaría el interés de los depósitos y elevaría las comisiones que abonan los clientes. El sector advierte también que supondría un obstáculo al relevante papel que desempeñan los bancos en términos económicos y sociales, con especial incidencia en lo que hace a su contribución al empleo y al desarrollo de la actividad económica a través de la concesión del crédito. Se considera que el establecimiento de un impuesto sectorial supondría un sobrecoste adicional que haría aún más difícil acceder al mercado de capitales a las entidades financieras españolas, y más teniendo en cuenta que ya aportan al Fondo de Garantía de Depósitos, entre otros organismos.
Si bien es lógico pensar que el sector afectado plantee problemas, ante una imposición que les afecta de manera importante, también se encuentran evidencias, en los trabajos académicos, de los problemas que esa imposición generará para los clientes finales. Numerosos estudios han concluido que el impuesto sobre sociedades de la banca es plenamente transferido a sus clientes.
La tasa a las transacciones financieras.
Este tipo de impuesto no es nuevo, ya lo definieron teóricamente en los años 30 Keynes y Tobin en los años 70. Este tipo de imposición también se ha debatido desde hace tiempo en Europa, sin llegar a definirse ningún modelo concreto y con aplicación en Inglaterra y Francia y casos como el de Suecia, donde tras diseñarlo e implementarlo se acabó eliminando.
Los efectos han sido bastante indeseados. Si se dificulta la transformación del ahorro en inversión, a través del crédito, se pierde una fuente importantísima de financiación de las economías. En segundo lugar, para evitar el pago del impuesto el uso del efectivo se volvió aún más atractivo, lo que incrementa la informalidad, y se produjo una salida de capitales hacia cuentas en el extranjero. En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, la recaudación en muchos países donde se llegó a instaurar (fundamentalmente la América Latina) disminuyó porque la base recaudatoria se contrajo. En cuarto lugar, algunos estudios encontraron evidencia de un aumento del precio del crédito para mitigar el impacto negativo en la rentabilidad de los bancos. Y en quinto lugar, se generaron fuertes distorsiones impositivas cuando por ejemplo se tributaba por las transferencias para pagos de otros impuestos.
Si bien la mera intuición ya nos puede llevar a pensar que el coste final del impuesto lo pagarán en gran medida los consumidores y los ahorradores, los resultados obtenidos en el informe realizado por la London Economics en 2016 se cuantifica el impacto que tendría la aplicación de un impuesto sobre transacciones financieras en 6 países, entre los que se encuentra España.
El análisis trabaja con dos valores de aplicación de un impuesto a las Transacciones Financieras, una tasa de 100 puntos básicos, frente a otra de 20 puntos básicos. Los resultados del análisis muestran que el impacto de un Impuesto sobre Transacciones Financieras en los ahorros de los hogares españoles representaría una pérdida del valor de la cartera del 16% en el escenario de mayor imposición y de un 4% en el de una tasa de 20 puntos básicos. Esto significaría que de introducirse en España este impuesto, en 100 puntos básicos, los hogares españoles deberían ahorrar un año entero para recuperar el valor que tenían sus ahorros antes de aplicarlo. Como consecuencia, el PIB caería un 0,5% por una caída del consumo del 1,6%. El efecto que tendría sobre el consumo de los hogares en el largo plazo, según el estudio sería de una reducción del 1,6%. Asimismo el efecto sobre el Producto Interior Bruto en el largo plazo, a precios constantes, sería de -0,5%. Según este informe el impacto se vería magnificado si en la regulación impositiva se aplicara el denominado efecto cascada, de manera que si estuvieran gravadas las transacciones de los intermediarios, la tasa base se pagaría varias veces.
Análisis de los impuestos propuestos en términos de suficiencia recaudatoria
Profundizando en el aspecto recaudatorio las estimaciones de ingresos de los impuestos que se barajan, incremento en el impuesto de sociedades e impuesto a las transacciones financieras, se sitúan en los 1.800 o 2.000 millones de euros anuales, de todo punto insuficientes para resolver el problema de cja de las pensiones.
Obviando los problemas de déficit del sistema de pensiones, de 18.000 millones de euros, ya producidos en el año 2017, lo cual no es baladí, nos centraremos en la medida de revalorización del 1,6% de las pensiones contributivas, del 3% de la pensiones mínimas y del incremento de las pensiones de viudedad; todo ello para 2018 y 2019. En el ejercicio práctico que realizamos se aplican las revalorizaciones de las siguientes tres estrategias:
a. Estrategia ÍRP; donde todas las pensiones aumentan el 0,25%, tanto las contributivas como las mínimas.
b. Estrategia Índice de Precios al Consumo; donde todas las pensiones aumentan el 1,6%, tanto las contributivas como las mínimas.
c. Estrategia Presupuestos 2018: Las pensiones contributivas aumentan el 1,6%, las de viudedad que cumplen los requisitos aumentan un 7,7% adicional (56%/52%) y las mínimas el 3%.
Los resultados obtenidos con cada una de las estrategias se muestran en la tabla (ver ficha)
En resumen, podemos afirmar que la contrarreforma de 2018 supondrá un gasto adicional estimado, respecto a la estrategia IRP, de 4.327 millones de € en 2019, lo que supera con creces las cuantías estimadas como recaudatorias por los impuestos; que en el mejor de los escenarios no llegan a los 2.000 millones de euros anuales y que en ningún caso se incrementa año a año de forma acumulativa como lo hará el gasto.
Los problemas del sistema de pensiones son problemas estructurales, y que las medidas de ajuste automático son un elemento óptimo para solucionar problemas estructurales alejados del coste político que las medidas restrictivas conllevan. En estos problemas estructurales poco o nada tiene que ver el sistema bancario, cuyo papel está más cerca de generar crecimiento económico, de la mano del crédito y del ahorro. La contrarreforma supone un paso hacia atrás en la sostenibilidad del sistema de pensiones, ya que elimina medidas de ajuste automático e incrementa considerablemente el coste de las pensiones, y con ello el déficit de la Seguridad Social.
La doble imposición que se plantea a la banca, conllevará según todas las previsiones reducción del crecimiento económico y decremento del ahorro, pilares básicos del sistema de pensiones y además resulta a todas luces insuficiente para el problema estructural de las pensiones al que se enfrenta la sociedad española.
Fuente: La revista análisis financiero
