Tras casi 10 años desde la aprobación de la anterior reformulación del Pacto de Toledo, el Pleno del Congreso de los Diputados ha aprobado el 19 de noviembre de 2020, el «Informe de evaluación y reforma del Pacto Toledo», para la supuesta defensa de un sistema público de pensiones creado hace más de 100 años y fruto del esfuerzo de cuatro generaciones.
Aunque el nuevo Pacto de Toledo contiene 22 recomendaciones, que intentan abarcar todos los aspectos y ámbitos relacionados con la Seguridad Social, en estas notas nos ceñiremos a las que pueden tener más repercusión, más o menos inmediata, en el común de los ciudadanos.
Recomendación 2. Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones
La Comisión defiende el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas mediante la revalorización anual de sus pensiones en base al IPC real. Del texto literal se desprenden dos cuestiones adicionales:
Que la concreción de la forma de actualización de las pensiones precisa de un acuerdo específico y concreto, ya que el «desarrollo de lo establecido en esta recomendación ha de ser consultado y debatido en el seno de la propia Comisión».
Que la garantía de la revalorización de las pensiones y la financiación de la misma con cargo a los recursos propios de la Seguridad Social solo se extiende al estricto mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, por lo que toda subida por encima del IPC ha de ser sufragada con cargo a otros recursos financieros
NOTA: En el Presupuesto de la Seguridad Social para 2021 se prevé que las pensiones de la Seguridad Social tengan una revalorización del 0,9%, revalorización que se sitúa en el 1,8% en el caso de las pensiones no contributivas, manteniendo la suspensión en la aplicación del artículo 58 de la LGSS.
Recomendación 5. Adecuación de las bases y periodos de cotización
Se considera conveniente mantener el período de cotización de 15 años (5.475 días) en relación con el acceso la pensión de jubilación
NOTA: En la evolución de la regulación de la pensión de jubilación, el periodo mínimo de cotización se situó en un primer momento en 1.800 días (5 años), como se regulaba en el extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI), para pasar a 3.650 días (10 años) con la implantación del sistema de Seguridad Social en 1967 y situarse en 5.475 días (15 años) a partir de la entrada en vigor de la Ley 26/1985.
Aunque se considera conveniente mantener el periodo de cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación en 25 años (300 meses), se requiere la realización de un estudio de evaluación del impacto que ha tenido la ampliación del periodo de cálculo de la base reguladora (desde 15 a 25 años), en función del tipo de carrera profesional del trabajador, a menudo marcada por periodos de desempleo y de precariedad.
NOTA: Hasta el ejercicio 1985, la base reguladora de la pensión de jubilación se calculaba como el resultado de dividir entre 28 la suma de las bases de cotización de un periodo de 24 meses ininterrumpidos (2 años), elegidos por el interesado dentro de los 7 años anteriores. A partir de entonces se inició un proceso de incremento del período de cálculo de dicha magnitud, mediante Ley 26/1985, el cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación se fijó en el resultado de dividir entre 112 la suma de las bases de cotización de las 96 mensualidades (8 años) anteriores al hecho causante; a través de la Ley 24/1997, la base reguladora pasó a ser el cociente de dividir entre 210 la suma de las bases de cotización de las 180 mensualidades (15 años) anteriores al mes previo al hecho causante, por último, mediante la Ley 27/2011, la base reguladora se sitúa en el resultado de dividir entre 350 la suma de las bases de cotización de las 300 mensualidades anteriores (25 años) al mes previo al hecho causante.
La Comisión considera que la relación entre las bases máximas de cotización y la pensión máxima debe establecerse legalmente de forma clara y estable, siendo objeto del oportuno seguimiento
NOTA: En la actualidad la relación entre el importe anual de la pensión máxima y la base máxima de cotización se sitúa en el 76,92%.
Recomendación 7. Modernización e información al ciudadano
Ya en el Pacto de Toledo de 2011 se propugnaba que, al menos una vez al año, toda persona cotizante debería recibir, en su domicilio y en cuanto técnica y económicamente fuese posible, información sobre el importe aproximado de la pensión que se podría percibir tras su jubilación, en el supuesto de que se mantuviesen constantes en el tiempo las circunstancias de cotización existentes en el momento de facilitar dicha información. Estas mismas consideraciones se siguen manteniendo, señalando la necesidad de que se dé cumplimiento a las obligaciones de información de modo que cada ciudadano pueda disponer de información periódica individualizada sobre sus futuros derechos de pensión.
NOTA: El artículo 17.2 de la LGSS prevé que la Administración de la Seguridad Social ha de informar a cada trabajador sobre su futuro derecho a la jubilación ordinaria, con la periodicidad y contenido que reglamentariamente se determinen Más de 8 años del mandato legal, el mismo sigue sin aplicarse en la realidad.
Recomendación 11. Contributividad
Como medida concreta y en relación con la determinación de la base reguladora de la pensión de jubilación, para conseguir que los trabajadores de mayor edad que vean extinguida su relación laboral no vean mermados sus futuros derechos de Seguridad Social, como consecuencia del reparto desigual de sus cotizaciones en el tiempo, en diferentes supuestos se recomienda valorar la posibilidad de incluir medidas que, con carácter excepcional, reconozcan la capacidad del beneficiario para descartar algún año concreto del periodo de cálculo ordinario o para escoger el específico tramo de la carrera de cotización sobre el que va a aplicarse la fórmula de cálculo para la determinación de su pensión.
NOTA: Con una finalidad semejante, en la Ley 27/2011 se estableció un adelanto del periodo de aplicación progresiva de determinación de la base reguladora, en los casos de personas que, a partir de los 55 años y al menos durante 24 meses, hubiesen experimentado una reducción de las bases de cotización respecto de la acreditada con anterioridad a la extinción de la relación laboral.
Recomendación 12. Edad de jubilación
En la nueva reformulación del Pacto se opta por mantener la edad de jubilación ordinaria ya fijada, si bien orientando las acciones a conseguir que la edad de salida efectiva del mercado de trabajo se aproxime, tanto como sea posible, a la edad ordinaria de jubilación legalmente establecida, fomentando la permanencia de los trabajadores en activo, la desincentivación de la jubilación anticipada y el incentivo a la jubilación más allá de la edad legal, atendiendo al tiempo las situaciones de vulnerabilidad que la prolongación de la vida laboral pueda generar en determinados colectivos.
En la consecución de tales objetivos se recomienda la adopción de las siguientes medidas:
a) Modificar la regulación de la jubilación anticipada, dado que la misma sigue utilizándose a menudo como una fórmula de regulación del empleo, por lo que esta práctica debe modificarse reservándose esta modalidad de jubilación a los trabajadores que cuenten con largas carreras de cotización, procediéndose, de otra parte, a analizar los costes financieros y la equidad actuarial de los coeficientes reductores que se aplican en los casos de jubilación anticipada.
NOTA: No deja de sorprender el contenido de esta recomendación del Pacto de Toledo de 2020, al indicar que se modifique la regulación de la jubilación anticipada en orden a reservar esta modalidad de jubilación a los colectivos con largas carreras de cotización, cuando, desde la Ley 27/2011, la jubilación anticipada ya precisa que el interesado acredite un periodo de 33 o 35 años de cotización, según los casos. ¿Se está señalando el incremento de esos largos períodos de cotización para el acceso a la jubilación anticipada, en unos momentos en que la intermitencia en la contratación hace difícil completar períodos de cotización?
A la vista de dicho análisis –una vez determinada la situación de aquellas jubilaciones anticipadas en las que la aplicación de coeficientes reductores pueda producir un efecto inequitativo– el Gobierno ha de proponer una respuesta, en el plazo máximo de 3 meses, a la Comisión del Pacto de Toledo.
b) La adaptación de la jubilación anticipada ha de combinarse con el mantenimiento de las peculiaridades en los supuestos de actividad penosas, si bien parece conveniente mejorar el marco normativo actual para favorecer la identificación de los colectivos, en los que concurren las circunstancias de realización de trabajos penosos, peligrosos, tóxicos o peligrosos y, de esta forma, dar una mayor protección a quienes sufran por tales circunstancias consecuencias negativas en su salud y/o vean reducida su esperanza de vida.
NOTA: En este ámbito, puede aplicarse el dicho de que «si bien son [es decir, cumplen los requisitos] los que están [a quienes se les reduce la edad de jubilación], no están todos los que son [al existir colectivos con índices de peligrosidad, penosidad o toxicidad, a quienes no se les aplican los beneficios previstos en el art. 206 de la LGSS)».
c) Fomentar la permanencia de los trabajadores en activo a través de la adaptación y mejora de los incentivos sociales, fiscales y laborales, así como propiciar la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la edad ordinaria de jubilación, siempre que dicha prolongación no esté motivada por una pensión insuficiente. En esta dirección, para la Comisión resulta clave que una de las prioridades de las políticas activas de empleo sea la recolocación de las personas de más edad y su mantenimiento en activo.
NOTA: Se efectúa una valoración positiva de la mejora del régimen de compatibilidad de la pensión con los ingresos provenientes de una actividad profesional (art. 214 de la LGSS), solicitando nuevas medidas que favorezcan esta compatibilidad, sin que ello produzca menoscabo de las cuentas del sistema. Conforme al indicado precepto, las personas que acceden a la jubilación a la edad ordinaria y con una carrera de cotización que da lugar al 100% de la base reguladora (36 años en 2020), pueden compatibilizar el 50% de la pensión con el ejercicio de un trabajo o actividad profesional, compatibilidad que puede llegar al 100% de la pensión, en los casos que la actividad desarrollada lo sea por cuenta propia, y el pensionista efectúe la contratación de un nuevo trabajador en la actividad desarrollada.
La Comisión tiene en cuenta los efectos de la prolongación de la vida laboral, por lo que insta a los poderes públicos a atender las situaciones de vulnerabilidad que esta tendencia a la prolongación de la vida laboral puede generar en determinados colectivos.
d) Por último, el reforzamiento de la coordinación entre la legislación laboral y la de Seguridad Social para lograr una mayor tasa de ocupación de los trabajadores de más edad; la adaptación de la regulación del contrato de relevo y la jubilación parcial o la cotización del empleo a tiempo parcial o los efectos de las entradas y salidas del empleo de los pensionistas.
Recomendación 13. Prestaciones de viudedad y orfandad
Se sigue defendiendo el mantenimiento del carácter contributivo de esta prestación, sin que el mismo pueda ser modificado por la adopción de medidas que introduzcan criterios basados en condiciones específicas para el acceso a ellas (edad, renta, hijos, compatibilidades…). La Comisión tiene presente que la progresiva asistencialización de la pensión de viudedad pudiera originar que la misma «cayese del lado no contributivo» (y, derivado de ello, su cobertura financiera a través de la imposición general), lo cual originaría consecuencias importantes respecto del acceso a la prestación y, sobre todo, de la determinación de la cuantía de la pensión.
NOTA: Si la pensión de viudedad se financiase mediante aportaciones estatales al Presupuesto de la Seguridad Social, sería difícilmente compatible que se mantuviese la determinación de la cuantía de la pensión en función del salario cotizado del causante de la misma o de la base reguladora de su pensión.
A su vez, y reiterando propuestas de otros acuerdos parlamentarios, se indica la conveniencia de analizar la eficacia protectora de las manifestaciones de las prestaciones de muerte y supervivencia establecidas cuando no existían prestaciones no contributivas, de modo que se libere al sistema contributivo de coberturas que deben tener su acomodo en los niveles no contributivos o asistenciales.
NOTA: Se trata de las prestaciones en favor de familiares (en favor de nietos y hermanos del causante, menores de 18 años; pensiones en favor de madres/padres o abuelas/abuelos; pensiones en favor de hermanas/hermanos con 45 años y que hayan dedicado un tiempo al cuidado del pensionista de jubilación o incapacidad permanente).
En el ámbito de las prestaciones de la Seguridad Social, que se causan por la muerte de una persona trabajadora o que tuviese la condición de pensionista, las recomendaciones del nuevo Pacto de Toledo son poco originales, ya que se trata de reproducir medidas que ya han sido adoptadas, como:
● La acomodación de la configuración de la pensión de viudedad a las nuevas realidades sociales y familiares, así como a las circunstancias socioeconómicas de los beneficiarios, a fin de mejorar la protección de las personas pensionistas sin otros recursos, y de adecuar la protección de los colectivos más vulnerables (en tal sentido, recordar que para estos colectivos la pensión de viudedad se calcula en función de un 70% sobre la base reguladora y que, respecto de las pensiones mínimas, existen cuantías diferenciadas para supuestos como los indicados).
● La concentración de la acción protectora en las personas beneficiarias de la pensión de viudedad con 65 o más años, cuya pensión constituya su principal fuente de ingresos, al objeto de garantizar una situación de renta equiparable a la existente antes del fallecimiento del cónyuge o conviviente (desde la entrada en vigor del RD 900/2018, de 20 de julio, en los casos indicados, la pensión de viudedad se calcula conforme al 60% de la base reguladora, frente al 52% establecido con carácter general).
● La modificación de la regulación del acceso a la pensión de viudedad en los casos de parejas de hecho, singularmente en cuanto al requisito legal de que los ingresos del eventual beneficiario/a durante el último año hayan sido inferiores a los ingresos del causante.
NOTA: Conforme a la LGSS, uno de los requisitos para acceder a la pensión de viudedad, en los casos de parejas de hecho, es que los ingresos de la persona solicitante, referidos a ejercicio anterior, sean inferiores a los del causante, de modo que, de no acreditarse este requisito no se puede acceder a la pensión, y ello, aunque con posterioridad la persona solicitante venga a peor fortuna.
● Siguiendo una misma recomendación del acuerdo de 2011, se mandata al Gobierno para que efectúe los correspondientes estudios y análisis –que ha de presentar ante la Comisión del Pacto de Toledo– sobre los efectos que, en orden a la determinación de la cuantía de la pensión de viudedad, tendría considerar los periodos de cotización acreditados por el causante (más los que podría haber acreditado hasta el cumplimiento de la edad de jubilación de no haberse producido el fallecimiento59) con una fórmula similar a la que se utiliza para el cálculo de la pensión de jubilación.
NOTA: En forma semejante a lo que ya se aplica para la determinación de las pensiones de incapacidad permanente derivada de enfermedad común, tras las modificaciones incorporadas por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.
Se trataría en consecuencia de que, para la determinación de la cuantía de la pensión de viudedad, se computasen los años de cotización acreditados por el fallecido más los que habría acreditado hasta el cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación de no haberse producido el fallecimiento. A este número de años correspondería el porcentaje que, en base al artículo 209 de la LGSS, se aplica para la determinación de la pensión de viudedad. Al resultado final se aplicaría el porcentaje que se fijase para la pensión de viudedad.
● Por último y en relación con la pensión de orfandad, la Comisión considera que, en todo caso, una progresiva reformulación de la pensión de viudedad debería llevar aparejada una mejora de las pensiones de orfandad, especialmente en la cuantía, si bien insiste –como ya se hizo en 2011– en que se homogeneicen y ordenen los límites de edad para el acceso y el mantenimiento de los diferentes derechos ligados a la cobertura familiar dentro del sistema de protección social.
NOTA: Por ejemplo, en el caso de las pensiones de orfandad y de determinadas prestaciones familiares (hermanos o nietos) existen 2 edades para el acceso o mantenimiento de la pensión (18 años, con carácter general, y 25 años, en los casos de orfandad absoluta); en el caso de las prestaciones y subsidios por desempleo, el límite de edad se sitúa en los 26 años, para la existencia de responsabilidades familiares, que condiciona el acceso o el mantenimiento del derecho, límite que también se utiliza para el cálculo de las pensiones de viudedad, en caso de beneficiaria con responsabilidades familiares. De igual modo, el límite de los 26 años se aplica respecto de las deducciones fiscales.
Recomendación 15. Solidaridad y garantía de suficiencia
Se valora de forma positiva la existencia de unas cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión en el sistema de la Seguridad Social, con objeto de asegurar un umbral mínimo de rentas a todos los pensionistas que no dispongan de rentas alternativas, si bien se recogen dos precisiones: de una parte, y por coordinación de las diferentes manifestaciones protectoras, que la cuantía de tales complementos no debe ser superior a la cuantía de las pensiones no contributivas vigentes; de otra, a su vez, se propone la creación de una prestación no contributiva de orfandad (hoy inexistente con carácter general) o una más adecuada regulación de las prestaciones familiares.
NOTA: Considerando que tanto los complementos a mínimos de las pensiones contributivas, como las pensiones contributivas tienen el mismo origen de financiación: la imposición general.
Una modificación de las prestaciones familiares a cargo de la Seguridad Social se ha llevado a cabo a través del Real Decreto-Ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. A través del mismo, se suprime (sin perjuicio de su mantenimiento para quienes viniesen percibiéndola) la prestación familiar por hijo o menor a cargo, con menos de 18 años y no discapacitado (que queda subsumida dentro de la nueva prestación de Seguridad Social –ingreso mínimo vital–), de modo que las prestaciones familiares se circunscriben a los casos de familias con hijos o menores con discapacidad, estando el importe de las mismas en función de la edad de los causantes y del grado de discapacidad. A tal efecto, la disposición final 4ª del real decreto-ley procede a la modificación de los artículos 351 a 353 de la LGSS.
Recomendación 17. Mujeres y Seguridad Social
Se efectúan las siguientes consideraciones, con el objetivo de hacer efectivo, también en el ámbito de la Seguridad Social, el principio de igualdad de género en el acceso y en los importes de pensión:
a) Acometer la cuestión de los cuidados en el entorno familiar, con la finalidad de que las carreras profesionales de quienes tengan personas dependientes a su cargo no generen vacíos de cotización por esta causa, potenciándose la corresponsabilidad entre hombres y mujeres, particularmente en relación con los permisos parentales, evitando la perpetuación de roles de cuidado. Adicionalmente, la Comisión insta a reformar la regulación de las prestaciones de riesgo durante el embarazo y la lactancia, para asegurar que cumplen con su finalidad primando la adaptación del puesto y del tiempo de trabajo en vez de pasar casi de forma automática a la suspensión de la actividad.
b) Avanzar de forma decidida en la igualdad retributiva, ya que ello es una cuestión clave para la equiparación de las pensiones, igualdad que no solo ha de reflejarse en la cuantía de la base reguladora utilizada para el cálculo de la pensión, sino también en las carreras de cotización, pues al promover el reparto de responsabilidades se evita que sea la persona con renta más baja la que asuma los sacrificios en los periodos cotizados.
NOTA: Conforme a los datos de la propia Seguridad Social, entre enero y septiembre de 2020 se tramitaron y reconocieron 342.974 prestaciones por nacimiento y cuidado de menor. De ellas, 167.047 correspondieron al primer progenitor, habitualmente la madre, y 175.927, al segundo progenitor. Sin embargo, en lo que respecta a las excedencias por cuidado de familiares (en los términos del art. 46 del Estatuto de los Trabajadores), su número ascendió a 43.885, de las cuales el 87,6% correspondieron a mujeres.
c) Introducir las correcciones necesarias para evitar los perjuicios derivados de los vacíos involuntarios de cotización por la irregularidad de las carreras profesionales. Se trata de que las lagunas de cotización no causen un efecto desproporcionado en el cálculo de las pensiones y de favorecer el acceso pleno de las mujeres a pensiones propias.
d) Respecto del trabajo a tiempo parcial, se propone el impulso de reformas que corrijan posibles tratamientos discriminatorios, con particular atención al cálculo de los periodos de carencia y la eliminación de las reducciones proporcionales en las cuantías aseguradas de rentas mínimas75.
Recomendación 18. Personas con discapacidad
La Comisión parlamentaria pone de relieve determinadas medidas que ya se han articulado en orden a la consecución de garantizar su plena inclusión y participación sociales de los discapacitados, como son el establecimiento de mecanismos de anticipación de la edad de jubilación de trabajadores con grados de discapacidad, el establecimiento de convenios especiales que posibilitan la inclusión en la Seguridad Social de personas que, en razón de su discapacidad, encuentran mayores dificultades para su inserción sociolaboral o la flexibilización de la compatibilidad entre actividad lucrativa y pensiones no contributivas de invalidez. Como continuación de medidas como las indicadas, en la recomendación se propone:
● La introducción de modificaciones en la normativa de Seguridad Social, respecto del régimen jurídico de la percepción de las pensiones por incapacidad permanente y su compatibilidad con la realización de un trabajo.
● La mejora de la cobertura social de las personas con discapacidad en las prestaciones familiares de Seguridad Social; la corrección de la problemática en el acceso anticipado a la pensión de jubilación, en relación con las exigencias en el tiempo de cotización requerido, y la resolución de las dificultades que se presentan respecto a la acreditación del mismo, así como respecto de la ordenación de la prestación por nacimiento y cuidados de menor.
NOTA: Para la reducción de la edad de jubilación, prevista en el Real Decreto 1851/2009, se exige que las personas que pretendan acceder al beneficio han de acreditar una discapacidad de al menos del 45% durante un período mínimo de 15 años.
● Por último, se sugiere que, desde una política igualitaria, se revise el sistema de pensiones no contributivas, los complementos por mínimos y la pensión de viudedad, para garantizar progresivamente un umbral de garantía universal, suficiente y digno.
Fuente: CEF. José Antonio Panizo Robles
