La Comisión Europea lleva años preocupada por la sostenibilidad de los sistemas de pensiones en los países de la UE. Entre 2011 y 2022, la Comisión distribuyó un total de 425 recomendaciones a los países para mejorar la previsión de pensiones. La mayoría de las recomendaciones se han referido a la sostenibilidad de los sistemas, es decir, a la relación entre el gasto en pensiones y el PIB.
Año tras año, se repite lo mismo, que la edad oficial de jubilación más baja debería estar vinculada a la esperanza de vida
Ahora se están renegociando las reglas de la política económica en la UE. Esta fase de cambio en curso ofrece una buena oportunidad para una revisión intermedia de las recomendaciones sobre pensiones.
El cambio demográfico
La preocupación de la Comisión por la sostenibilidad de los sistemas de pensiones europeos está justificada. La edad media está aumentando y la población está envejeciendo en Europa. La relación entre las personas en edad de trabajar (18-64 años) y los pensionistas (al menos 65 años) cambiará en una dirección económicamente desfavorable.
El cambio es consecuencia de la menor tasa de natalidad y la mayor esperanza de vida. La menor tasa de natalidad ha dado lugar a grupos de edad más pequeños que antes, y la mayor esperanza de vida ha aumentado el número de personas en edad de jubilación. Como resultado de esta evolución, el número y la proporción de jóvenes en la población están disminuyendo, mientras que el de las personas de edad está aumentando. Este desarrollo tiene un impacto en la economía y el crecimiento económico. Además, el cambio demográfico está ejerciendo una presión cada vez mayor sobre la financiación y la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones.
En 2022, más de una quinta parte de la población de la UE tenía 65 años o más. Según las previsiones de Eurostat, la Oficina Estadística de la Unión Europea, la edad media de la población en los países de la UE pasará de 44,4 años en 2022 a 48,8 años a finales de siglo. El cambio es aún más brusco si nos fijamos en la tasa de dependencia de las personas mayores, que se prevé que aumente del 33 % en 2022 a más del 57 % en 2100. Esto significa que en 2100 habría 57 personas mayores de 65 años por cada cien personas en edad de trabajar en la UE.
Como resultado de estos avances, los responsables políticos de toda Europa han aumentado la edad legal de jubilación y han reducido los incentivos para jubilarse anticipadamente.
Las pensiones son un elemento clave de la política económica y social: las pensiones representan la mayor partida del gasto social en la UE y, por otro lado, las pensiones representan la mayor parte de los ingresos de las personas en edad de jubilación. Especialmente desde la crisis financiera, el desajuste entre los objetivos macroeconómicos y la dimensión social de la UE ha dado lugar a un amplio debate en la formulación de políticas europeas.
La política económica, conocida como austeridad, a veces se ha visto como la razón del auge del populismo y el euroescepticismo. Los Estados miembros deciden de forma independiente sobre la fiscalidad y sus presupuestos, pero los países del euro tienen una política monetaria común a través del Banco Central Europeo. Las políticas económicas se coordinan de manera que las finanzas públicas y las políticas presupuestarias de los Estados miembros se ajusten a las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los más importantes son el requisito de un déficit presupuestario anual de no más del 3% y un coeficiente de deuda del gobierno general del 60%.
Cómo se puede reformar los sistemas de pensiones
En la UE, la población no envejece al mismo ritmo en todas partes. Sin embargo, todos los Estados miembros se enfrentan al mismo reto. Para adaptarse al cambio, los países pueden ajustar su provisión de pensiones de al menos tres maneras diferentes.
- Una opción es aumentar los ingresos del sistema aumentando las contribuciones a las pensiones o destinando más ingresos fiscales a financiar las pensiones. En este caso, los gastos no se ven afectados, pero el ajuste se realiza por el lado de los ingresos. Desde la perspectiva de la justicia intergeneracional, el enfoque puede ser problemático. Los grupos de edad más jóvenes tendrían que pagar. Los aumentos de las contribuciones a las pensiones o los aumentos de impuestos también ocupan espacio de otras formas de tributación y afectan a la economía.
- Otra opción es retrasar la jubilación a través de incentivos financieros o cambios en la legislación. Si tiene éxito, esto puede reducir el gasto en pensiones al retrasar el aumento de los beneficios de pensión y aumentar los ingresos del sistema al extender las carreras laborales. La mayoría de los Estados miembros de la UE han aplazado la jubilación, aunque se trata de una medida impopular. Los grupos socioeconómicos más bajos sufrirán más por el aumento de los límites de edad, ya que su esperanza de vida es menor que la de otros.
- La tercera opción es recortar el gasto mediante la reducción de las pensiones. Sin embargo, esto debilita los medios de vida de los pensionistas y conduce a un aumento de la pobreza en la vejez. Además, las reducciones repentinas de las pensiones erosionan la confianza en el sistema de pensiones. También es muy difícil política y jurídicamente recortar las pensiones.
Es evidente que si los responsables de la formulación de políticas no hacen nada frente al cambio demográfico, los sistemas de pensiones no seguirán siendo sostenibles desde el punto de vista social, económico y político. No es realista suponer que el crecimiento de la productividad pueda compensar plenamente el aumento del gasto causado por el deterioro de la tasa de dependencia de las personas de edad, eliminando así la necesidad de reformar las pensiones.
El Semestre Europeo
En la UE, se sigue de cerca la evolución de las pensiones. En el ámbito de la política social, se supervisa en el marco del método abierto de coordinación (MCA), que es por naturaleza un instrumento de política blanda. No hay sanciones ni procedimientos especiales. MCA se introdujo con el cambio de milenio y es un método de cooperación basado en el aprendizaje entre iguales a escala de la UE. Se basa en mecanismos no vinculantes como directrices, indicadores y el intercambio de mejores prácticas.
Por lo que se refiere a las pensiones, los Estados miembros y la Comisión han acordado conjuntamente objetivos de adecuación, sostenibilidad y modernidad de los sistemas. Con la ayuda de MCA, se pueden sopesar e informar diferentes opciones de reforma y se pueden tomar decisiones estratégicas.
Además, las pensiones se revisan anualmente como parte del seguimiento de la política económica. Este proceso anual, que comenzó en 2011, se denomina Semestre Europeo. La base jurídica del Semestre se basa en una serie de instrumentos jurídicos, como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos, el Pacto Presupuestario, así como en estrategias a escala de la UE y las Directrices Económicas y de Empleo Integradas. Los principales indicadores para el seguimiento del semestre son la ratio de deuda de las administraciones públicas y el déficit presupuestario. En el marco del Semestre Europeo, la Comisión formula recomendaciones específicas por país, que aún deben ser adoptadas por el Consejo.
Una vez adoptadas por el Consejo, las recomendaciones son compromisos vinculantes sobre las medidas que deben adoptar los países. De esta manera, las políticas nacionales de los países estarían en consonancia con los acuerdos y estrategias antes mencionados. Las recomendaciones pueden referirse a políticas fiscales, desequilibrios macroeconómicos u otras políticas con implicaciones para el crecimiento, el empleo, la política social o la estabilidad financiera7. El proceso del Semestre Europeo ha conferido a las instituciones de la UE, en particular a la Comisión, un papel más visible y reforzado en la revisión y orientación de las políticas económicas, fiscales y sociales nacionales.
Con el establecimiento del Semestre Europeo, mejoró la coordinación de las normas de política económica. Las normas pasaron de directrices a compromisos políticos detallados con calendarios claros para su aplicación9. El ritmo y el alcance de la aplicación de las recomendaciones varían mucho de un país a otro, dependiendo de lo que exija la propia recomendación. En Bélgica, por ejemplo, las recomendaciones sobre pensiones sensibilizaron sobre la necesidad de una reforma de las pensiones y pusieron en marcha un proceso de reforma de las pensiones con el que también se comprometieron los gobiernos posteriores.
El Semestre Europeo ha sido visible para el público en general, ya que las recomendaciones específicas por país se han hecho visibles en el debate público a través de los medios de comunicación. El Semestre ha conferido a la Comisión Europea, responsable de la elaboración de recomendaciones, la facultad de influir en las políticas nacionales. Las normas del Semestre Europeo exigen que los países apliquen las recomendaciones en el plazo de un año y medio a partir de su adopción formal.
Los estudios han demostrado que el Semestre Europeo ha tenido un impacto en las políticas nacionales de pensiones, aunque la importancia varía mucho y depende del país. Es obvio que la tarjeta de Bruselas, es decir, apelar a la autoridad de las instituciones de la UE, se está utilizando a nivel nacional para impulsar la reforma de las pensiones.
Las recomendaciones adoptadas por el Consejo para 2011-2022.
El Tribunal examinó cómo los objetivos de política social acordados como parte del método abierto de coordinación para la adecuación, la sostenibilidad financiera o la modernidad de la provisión de pensiones se reflejan en las recomendaciones recibidas por los diferentes países, o si se reflejan en absoluto. Para cada objetivo se incluyeron indicadores prioritarios que reflejaban el objetivo.
Suficiencia
1) tasa de riesgo de pobreza para las personas mayores de 65 años,
2) mediana de la razón de ingresos para las personas mayores de 65 años, y
3) tasa de reemplazo para las pensiones.
Resistencia
(4) la relación entre el gasto en pensiones y el PIB,
(5) la tasa de empleo de los trabajadores de 55 a 64 años, y
(6) la duración media de la vida laboral.
Pensiones modernas, en las que las diferencias de género
7) la tasa de pobreza,
8) la mediana relativa de la razón de ingresos y
9) la tasa de reemplazo de las pensiones.
Las recomendaciones a los países en 2011-2022
Durante este período se formularon un total de 425 recomendaciones sobre pensiones. Cabe señalar que en 2020-2021 no se emitieron recomendaciones debido a la pandemia, ya que se suspendió el seguimiento de las reglas financieras. Casi todos los Estados Miembros recibieron una o más recomendaciones durante el período de seguimiento.
Sólo tres Estados miembros no recibieron ninguna recomendación: Suecia, Estonia y Gran Bretaña. Hungría sólo recibió una. Sin embargo, el hecho de que un país no haya recibido una recomendación de pensiones no significa necesariamente que no haya habido objeciones al sistema de pensiones del país. Dado el número limitado de recomendaciones que se formulan cada año, es posible que el plan de pensiones simplemente no haya sido objeto de análisis por parte de la Comisión para el país en cuestión.
Suecia solo recibía unas pocas recomendaciones cada año, por lo que está claro que la Comisión no ha visto ninguna objeción al sistema de pensiones sueco. El sistema de pensiones obligatorio de Suecia, en el que el nivel de las cotizaciones es fijo y las pensiones se recortan si la situación lo requiere, está innegablemente construido para ser financieramente muy sostenible. Sin embargo, esto no ha significado sostenibilidad política a nivel nacional. El Gobierno liderado por los socialdemócratas, preocupado por el nivel de las pensiones y la equidad del sistema de pensiones, aumentó las pensiones mínimas y las pensiones relacionadas con los ingresos más bajos durante el mandato gubernamental 2018-2022.
Estonia también se sometió a una importante reforma de las pensiones cuando las pensiones de los fondos pasaron a ser completamente voluntarias en 2021. Como resultado de la reforma, los ahorros previsionales anteriores podrían retirarse en su totalidad de la cuenta de pensiones. Aunque parte de la pensión pasó a ser voluntaria, en Estonia sigue existiendo una pensión obligatoria en función de los ingresos. Sin embargo, según los cálculos previstos, es probable que el nivel de la pensión en función de los ingresos siga siendo bajo en relación con los ingresos durante la vida laboral, especialmente en los niveles de ingresos más altos. Los estonios deben prepararse para la jubilación con sus propios ahorros.
Las principales recomendaciones
Dividimos las recomendaciones sobre pensiones en dos categorías: recomendaciones generales y recomendaciones específicas para la acción.
Una recomendación general se produce cuando la recomendación sólo pide en términos generales mejorar, por ejemplo, la sostenibilidad, la adecuación o la reducción de las brechas de género. Una recomendación específica propone directamente lo que debía hacerse, por ejemplo, la recomendación de aumentar la edad de jubilación y vincularla a la esperanza de vida.
Al examinar las recomendaciones concretas, se puede observar que el aumento de la edad de jubilación fue el más recomendado con mayor frecuencia, en más de una cuarta parte de todas las recomendaciones especiales. Casi un tercio de todas las recomendaciones específicas están dirigidas a aumentar la edad de jubilación de alguna manera.
Durante el período, Chipre, España, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Portugal y Rumanía fueron objeto del programa de ajuste en diferentes momentos. En la mayoría de los casos, las recomendaciones dirigidas a estos países pedían una vida laboral más larga mediante el aumento de la edad de jubilación, el cierre de las vías de jubilación anticipada y el fin de los regímenes especiales de pensiones.
Quizás algo sorprendente es que la mayoría de las recomendaciones de pensiones de años fueron recibidas por los Países Bajos, Luxemburgo y Polonia. Cada uno de ellos recibió al menos una recomendación de pensión durante un período de diez años. Los Países Bajos, en particular, son sorprendentes, ya que tradicionalmente el sistema general de pensiones del país ha sido considerado uno de los mejores del mundo en una extensa comparación de pensiones elaborada anualmente por el CFA Institute y la Universidad de Monash, conocida como el Melbourne Mercer Global Pension Index.
Por otra parte, es evidente que las recomendaciones específicas por país no pueden considerarse como una especie de lista de clasificación de los sistemas de pensiones. Las recomendaciones recibidas por los Países Bajos fueron a veces sorprendentemente detalladas. Por ejemplo, en 2015, se recomendó a los Países Bajos que redujeran las contribuciones de los jóvenes a las pensiones de jubilación, el llamado segundo pilar. Sin embargo, en 2016 esta recomendación se convirtió en una petición más general para garantizar la equidad intergeneracional en las pensiones. Grecia recibió el mayor número de recomendaciones en materia de pensiones, con 41 recomendaciones distintas seguida de Lituania (35 recomendaciones) y Eslovenia (33 recomendaciones).
La sostenibilidad
Las recomendaciones del Semestre Europeo se explican principalmente por los resultados de los indicadores de sostenibilidad económica.
Entre las variables económicas, la baja tasa de empleo de las personas mayores pareció predecir la recomendación. Por la naturaleza de las recomendaciones, podemos concluir que se priorizó la sostenibilidad financiera durante el período examinado, ya que un tercio de las recomendaciones se referían al aumento de la edad de jubilación de una forma u otra.
Investigaciones anteriores sugieren que el Semestre Europeo, incluidas las pensiones, se ha centrado principalmente en la sostenibilidad financiera, y este enfoque no ha cambiado a lo largo de los años. Sería importante considerar por qué otros objetivos acordados conjuntamente en la UE no parecen explicar las recomendaciones específicas por país en materia de pensiones. La explicación más plausible para esto es que las reglas fiscales dominan el examen de los sistemas de pensiones. Tal vez mediante el ajuste de la provisión de pensiones, el objetivo es dejar espacio para otros gastos relacionados con el envejecimiento que aumentarán en el futuro. La economía política ha demostrado con bastante firmeza que el envejecimiento de la población conduce a un mayor estado de bienestar a medida que aumenta el gasto por envejecimiento.
Sin embargo, está claro que una Europa que envejece necesita pensar en soluciones para la sostenibilidad de la provisión de pensiones de una manera más diversa.
