El modelo sueco de pensiones
Muchos analistas que alertan sobre el excesivo coste de nuestro sistema de pensiones estiman que España debería adoptar un sistema basado en las cuentas nocionales. Esta modalidad ha sido ya implantada en algunos países (Suecia, Italia, Letonia … ) En Suecia se modificó radicalmente su sistema de pensiones en 1999, para basarlo, en gran parte, en las cuentas nocionales.
El término “nocional” no figura en el diccionario de la R.A.E. Se toma prestado del inglés “notional”, que se aplica a algo que no existe en la realidad, hipotético o ficticio.
El sistema tiene tres componentes: una parte principal basada en las cuentas nocionales, otra, de menor cuantía, basada en la capitalización, respaldada por activos financieros, y una garantía de pensión mínima, no contributiva, para los que no consiguen una pensión suficiente.
Los dos componentes contributivos se alimentan de aportaciones obligatorias para todo perceptor de ingresos “cotizantes”. En la parte nocional, una cotización de 16% del salario bruto (pagada por la empresa) se inscribe en una cuenta a nombre de cada trabajador, en la que se va acumulando, a lo largo de la carrera laboral, un capital “nocional”. Este capital no es real (de ahí el nombre de “nocional”) porque las cotizaciones de cada año se destinan al pago de las pensiones de ese año (como en un sistema de reparto) y no a la adquisición de activos financieros, como ocurre en los sistemas de capitalización.
Ese capital ficticio, nocional, se actualiza cada año con un porcentaje basado en la evolución del salario medio, que sustituye al rendimiento de los activos en un verdadero sistema de capitalización. En el momento de la jubilación, el saldo de la cuenta nocional pasa a representar el valor actualizado de las pensiones futuras. La pensión inicial se obtiene dividiendo ese saldo final por un factor en el que interviene la esperanza de vida estimada para la generación a la que pertenece el nuevo jubilado y una tasa nocional de actualización igual a la progresión del salario medio, la misma que sirvió para actualizar las cotizaciones de los activos[3]. En el sistema sueco, se introduce, además, un porcentaje del 1,6%, que anticipa la revalorización anual futura de las pensiones. De esta manera, el saldo final de la cuenta nocional se convierte en el valor presente (en el momento de la jubilación) de una renta vitalicia creciente al 1,6% anual, con un rendimiento anual equivalente a la tasa de crecimiento de los salarios. Al incorporar un “adelanto” del 1,6% sobre las revalorizaciones futuras, la pensión inicial es superior a la que hubiera sido sin él y, por consiguiente, la tasa bruta de reemplazo (TBR: Ratio de la pensión inicial sobre el último salario bruto) es también mayor. Como contrapartida, las revalorizaciones anuales se calculan deduciendo del porcentaje de crecimiento del salario medio el 1,6% por el adelanto. En definitiva: más pensión inicial y menos revalorización. El inconveniente es que es así más probable que la progresión de las pensiones no siga la del coste de la vida. Como posible ventaja está que favorece a los pensionistas con menor esperanza de vida, es decir, por lo que sabemos, a los que reciben pensiones más bajas.
Este sistema, que se vende como la milagrosa síntesis entre la capitalización y el reparto, está, en realidad, exclusivamente orientado a lo que es la característica principal de los sistemas de capitalización: el mantenimiento del equilibrio financiero, para lo cual los pensionistas reciben, a lo largo de la jubilación, estrictamente lo que han cotizado, en términos actuariales. Este objetivo se alcanza, tanto por el diseño, las cuentas nocionales, como por la introducción de un mecanismo automático que se aplica en cuanto se vislumbra un desajuste entre activos y pasivos. En cada momento, se calcula la ratio entre los activos y los pasivos del sistema, llamada “Balanstal”. Si esta ratio es inferior a 1 (los pasivos superan a los activos), se multiplica por él, tanto el rendimiento de las cuentas nocionales vivas (tasa de crecimiento de los salarios) como el porcentaje de revalorización de las pensiones (tasa de crecimiento de los salarios-1,6%). Si la ratio es igual o superior a 1, no interviene en el cálculo. Esto significa que, en algunos casos (que ya se han producido en Suecia) la revalorización de la pensión puede ser negativa, o sea que disminuye de un año a otro. Este ajuste, que persigue garantizar el equilibrio del sistema en cada momento, se produce a costa de reducir el acumulado nocional por los activos, pero también las pensiones reales de los que ya las están cobrando. En 2017, el factor de equilibrio se sustituyó por una media móvil de tres años de este indicador, con el fin de suavizar su acción
El sistema tampoco se preocupa explícitamente de la suficiencia de las pensiones, cuyo importe, una vez fijado el porcentaje de cotización, depende del tiempo cotizado y de la esperanza de vida, para asegurar la neutralidad actuarial. Así, un aumento de la esperanza de vida perjudicará al pensionista, que verá disminuir su pensión inicial. En contraste, el sistema de reparto que existe en España tiene como principal finalidad la suficiencia de las pensiones, lo que se traduce concretamente en que la pensión plena (la obtenida a la edad legal de jubilación y que cumple con la exigencia del mínimo de años de cotización) se aproximará al salario medio obtenido en un período de tiempo dado anterior a la jubilación. Hasta ahora, el riesgo de longevidad, la posibilidad de que aumente la esperanza de vida, no recae sobre el pensionista, aunque se intentó que así fuera mediante el Factor de Sostenibilidad de la reforma de 2013, hoy abandonado. En nuestro sistema, los importes cotizados no intervienen explícitamente en el cálculo de la pensión inicial, basada en la media de los salarios de los últimos 25 años (aunque a partir de 2026 se podrá optar alternativamente por más años si es favorable para el pensionista) actualizados con el IPC hasta dos años antes de la jubilación (base reguladora). La introducción del sistema de cuentas nocionales cambiaría radicalmente esta perspectiva, en detrimento de los pensionistas, si no se toman las precauciones necesarias.
¿Implantar un sistema de cuentas nocionales?
En 2021, la Agencia Estatal de Pensiones sueca propone “que se evalúe el sistema de pensiones mediante una investigación pública para determinar qué objetivos y principios deben aplicarse y qué sistema de pensiones debería tener Suecia” . Una iniciativa motivada, según la Agencia porque “en la práctica el sistema general presenta características que, para muchos, se asemejan a un sistema nacional de pensiones (sic), es decir una pensión igual para todos, en lugar de un sistema basado en los ingresos”. Esto se debe a la importancia creciente de la parte no contributiva garantizada (una consecuencia de la baja tasa de reemplazo). Se formó incluso un grupo de expertos para responder a la pregunta: “¿Necesita Suecia un nuevo sistema de pensiones?”. Aunque el grupo no recomendó un cambio radical acorde con su denominación, sí formuló recomendaciones de reformas importantes. Este propio cuestionamiento del sistema, solo unos veinte años después de su implantación y apenas terminado el período de transición, no incita a considerarlo como modelo, sin antes someterlo a un análisis pormenorizado.
Inicialmente el sistema se aplicaba gradualmente según el año de nacimiento. La generación de 1954, jubilada en 2019-2020, fue la primera a la que se aplicó íntegramente el nuevo sistema.
Tampoco hay que olvidar que el sistema sueco no se basa únicamente en las cuentas nocionales. Una cotización, también obligatoria, del 2,5% (el 13,5% de la cotización total de 18%) se destina a alimentar una cuenta individual de capitalización, en este caso real porque se invierte en activos financieros. Los cotizantes tienen una gran libertad para elegir el Fondo, o los Fondos, en los que quieren invertir el producto de sus aportaciones y existe un Fondo por defecto, para los que no han elegido ninguno. Así, la pensión final, incluye una parte, llamada pensión premium, que depende de los rendimientos financieros efectivos. Si el rendimiento del Fondo elegido supera la tasa de crecimiento medio de los salarios (porcentaje de revalorización de las cotizaciones a las cuentas nocionales) la pensión premium representará un porcentaje mayor de la pensión total que el de la cotización inicial (13,5%). Pero también puede ocurrir que sea inferior e incluso que alguna crisis provoque rendimientos negativos de ciertos Fondos. Existe incertidumbre, como en todos los sistemas de capitalización, aunque su impacto será, en todo caso, limitado, ya que la parte capitalizada representa solo el 13.5% de lo cotizado.
Un sistema “a la sueca” puede tener algunas ventajas, en particular hacer explícito su funcionamiento y previsible (dentro de ciertos límites) sus resultados para el cotizante. Sin embargo, en el caso de que se plantee como modelo para sustituir nuestro sistema actual, deberán tenerse en cuenta un cierto número de cuestiones, algunas de difícil solución. Entre otras, se pueden citar las siguientes:
- Será necesario establecer una tasa de cotización suficiente para asegurar, con un sistema en equilibrio, pensiones dignas, que no supongan un recorte de las actuales
- El mecanismo de equilibrio financiero no puede ser automático porque ello supondría que el ajuste recae siempre en los partícipes del sistema (activos cotizantes y pensionistas). Podría plantearse un indicador técnico que señale el momento y la dirección de un ajuste, sin descartar que este consista en aumentar los ingresos.
- Uno de los factores de desequilibrio en Suecia son las variaciones de la población ocupada, al haber elegido, como rendimiento nocional, la tasa de crecimiento del salario medio y no la de la masa salarial.
- Debe considerarse una cuestión abierta el cómo se va a asumir el eventual (probable) aumento de la esperanza de vida de los pensionistas. En el sistema sueco, lo asumen íntegramente los propios pensionistas (como en los sistemas privados por capitalización) pero es una solución altamente cuestionable, puesto que la esperanza de vida evoluciona como variable social y, aunque los pensionistas se beneficien de la mayor longevidad, no son sus responsables.
- El añadido de una parte de la pensión por capitalización debió ser el resultado de los “tira y afloja” en la larga negociación (1994-1999) que culminó con la introducción del nuevo sistema. No tiene por qué existir en un sistema basado en cuentas nocionales.
- La transición de un sistema a otro sería larga y costosa y sería necesario velar por no perjudicar a algunas categorías de cotizantes
Ventajas de los sistemas de cuentas nocionales
Entre los aspectos positivos de este sistema cabe destacar:
- Aumento de la equidad actuarial. Se genera como consecuencia de la utilización de una ecuación de equivalencia actuarial donde, a partir de las aportaciones realizadas, se determinan las prestaciones que recibirá cada individuo. Esto permite atenuar el “riesgo” de que las pensiones sean más generosas de lo que teóricamente puede soportar el sistema.
- Incremento de la contributividad. La relación entre aportaciones y prestaciones es más evidente como consecuencia de la equidad actuarial. Un mayor esfuerzo durante la época activa se ha de transformar en unas pensiones proporcionalmente más elevadas. Esto podría dar lugar a un mayor incentivo a retrasar la edad de jubilación para aquellos individuos con un nivel más bajo de cotizaciones.
- Mejora de la equidad intergeneracional. El hecho de que en este sistema no haya que cambiar las reglas de juego (parámetros, condiciones de acceso, edad de jubilación), junto con la utilización de un factor de conversión que recoja los cambios en las probabilidades de supervivencia, hace que las distintas cohortes o segmentos de edad tengan un tanto interno de rendimiento parecido.
- Aumento de la equidad intrageneracional. La mejora proviene del hecho de que la corrección por adelantar o retrasar la edad de jubilación de individuos de la misma generación, responde a un criterio actuarial y no a una regla, como ocurre en el sistema español actual, donde se penaliza mucho el adelanto y se beneficia poco el retraso de la edad de jubilación, con lo cual la edad óptima de jubilación es la edad ordinaria.
- Sostenibilidad actuarialdel sistema. La aplicación de una ecuación de equivalencia actuarial entre las aportaciones y las prestaciones proporciona un elevado grado de sostenibilidad actuarial, siempre que se cumplan las hipótesis asumidas. Sin embargo, no garantiza la sostenibilidad financiera, como se comenta en los aspectos negativos.
- Mayor transparencia. Si bien es cierto que las cuentas nocionales no son cuentas reales, en cualquier momento se puede saber la cuantía teórica acumulada por cada individuo, debido a que el índice utilizado para obtener los rendimientos debe ser conocido previamente. También es conocido el método para transformar el fondo virtual acumulado en la cuantía de la pensión inicial.
Inconvenientes de los sistemas de cuentas nocionales
Por otro lado, también cabe considerar algunos elementos negativos del sistema de cuentas nocionales, o que, en algunos casos, no son tan favorables como los anteriores.
- Sostenibilidad financiera. La sostenibilidad actuarial no garantiza la sostenibilidad financiera del sistema puesto que las prestaciones de cada año se pagan con las aportaciones de ese mismo periodo. Las cuentas nocionales de aportación definida siguen basándose, al igual que el sistema actual, en un sistema de reparto, por lo que pueden presentarse situaciones con déficits de caja. Esto puede solucionarse o paliarse de la misma forma que se puede hacer en un sistema de prestación definida, mediante la utilización de mecanismos de ajuste automático para cumplir la restricción presupuestaria entre ingresos y gastos. Naturalmente, este inconveniente también lo presenta el sistema actual.
- Suficiencia. El hecho de que la cuantía de la pensión provenga de una ecuación de equivalencia actuarial puede hacer que dicha cuantía sea inferior a la proporcionada por el sistema anterior, pudiendo no cumplir el principio de suficiencia que, a su vez, no es fácil de definir. Esta característica puede ser uno de los elementos negativos más importantes “a priori”, por lo que se debería realizar un amplio estudio cuantitativo antes de adoptar el sistema de cuentas nocionales. Pero, por otro lado, esto también es un signo evidente de los problemas que puede tener el sistema actual. Todo esto puede paliarse mediante una adecuada política de pensiones mínimas. Como veremos en los resultados, este aspecto va a ser relevante.
- Como continuación del apartado anterior, el hecho de que algunos jubilados perciban pensiones más bajas con el nuevo sistema, se podría entender como una falta de solidaridad. Sin embargo, de forma similar a lo que se hace en muchos sistemas, esto se puede corregir y es lógico que así se haga mediante el establecimiento de pensiones no contributivas, asistenciales o complementos a mínimos, financiados con impuestos. Conocer el posible incremento del número de pensiones que estarían en esta situación es otro de los retos a los que se puede enfrentar la adopción de un sistema de Cuentas Nocionales.
- Transición. El proceso de transición desde el actual sistema de reparto de prestación definida al de cuentas nocionales, puede suponer posibles desequilibrios entre distintos grupos de edad, según se decida de qué manera se llevará a cabo esa transición. Esto se analizará en otro epígrafe posterior.
La propuesta de introducir un sistema de cuentas nocionales en España encubre la idea de llevar al extremo y fijar para siempre, el espíritu de las reformas introducidas en nuestro sistema, que conducen a recortar las pensiones. El modelo sueco ofrece, en su parte nocional, bajas tasas de reemplazo (62,3% en 2023, para un jubilado a los 70 años, incluyendo la pensión premium), inferiores a las de otros países, entre los cuales se encuentra España (80,4%, para un jubilado a los 67 años). Esto se debe a la elección de los parámetros, sobre todo a unas tasas de cotización muy reducidas. También influye la existencia del mecanismo automático de ajuste, que prioriza, por encima de cualquier otro objetivo, el equilibrio financiero del sistema. En los últimos años, las pensiones en Suecia se han beneficiado de los altos rendimientos de los Fondos en los que se invierten las cotizaciones de la pensión “premium” (de capitalización), lo que ha parcialmente encubierto los malos resultados, para el pensionista, de las cuentas nocionales. Esta tendencia puede no durar o incluso invertirse en el futuro. Si algún día, llegado un cambio de mayoría política, se pretendiera llevar la propuesta al BOE, la izquierda y los sindicatos tendrían mucho que exigir y que negociar.
Fuentes:
El sistema sueco de pensiones: ¿un modelo? | Economistas Frente a la Crisis
Cuentas Nocionales: Ventajas e Inconvenientes
