INTRODUCCIÓN
El sistema español de jubilación se basa en que las pensiones se financien exclusivamente con cotizaciones. Esto implica que, por el envejecimiento, el sistema sea insostenible financieramente. Como las cotizaciones no se pueden aumentar mucho, la única vía de ajuste parece que es reducir las pensiones. Este fue el objetivo de las reformas del 2011 (“reforma Zapatero de las pensiones”) y el 2013 (”reforma Rajoy de las pensiones”) y esta por ver en el denominado segundo bloque de la “reforma Escrivá de las pensiones” que se debe cerrar en este 2022 por compromisos con Europa.
Si, como sugiere la lógica ética y económica, se aceptara que parte de las pensiones se pagaran con impuestos, el sistema de pensiones sería viable económicamente sin grandes aumentos de impuestos y así se evitaría la pobreza de las generaciones futuras de jubilados
El sistema de pensiones en España es un sistema de reparto. Esto es, un sistema en el que las pensiones de los jubilados se pagan con las cotizaciones de los activos. Tradicionalmente, sin embargo, esta relación entre pensiones y cotizaciones no ha sido exacta. Había unos niveles de prestaciones y, si las cotizaciones no eran suficientes, el Estado ponía el dinero necesario de la recaudación por impuestos generales mediante transferencias o créditos a la Seguridad Social. El principio de que las pensiones contributivas pueden pagarse, al menos parcialmente, con impuestos, se ha aplicado y se aplica en muchos países
El problema básico del sistema español de pensiones es el crecimiento del gasto debido, esencialmente, al envejecimiento de la población. Según las estimaciones de la Comisión Europea, el envejecimiento se acelerará a partir del año 2025 y se mantendrá hasta, aproximadamente, el año 2050. Además hay un problema de aumento de las pensiones por el denominado efecto sustitución: los pensionistas que entran al sistema tienen pensiones más altas que los que causan baja en el sistema, de forma la pensión media aumenta. Por tanto, el gasto en pensiones crece porque cada vez hay más pensionistas y la pensión media cada vez es más alta. Por otro lado, el crecimiento del gasto es mayor que el de los ingresos porque, debido al envejecimiento de la población, cada vez hay menos activos por jubilado. Esto hace que el sistema de reparto sea insostenible financieramente.
Si se desea evitar que en el futuro haya una sociedad envejecida y empobrecida, es necesario cambiar el modelo ajuste de las pensiones. Se debe pasar de un modelo determinado por los ingresos (en el que se ajustan los gastos) a otro en el que la variable determinante sean los gastos (y se ajusten los ingresos). La cuestión es de dónde deben provenir estos ingresos adicionales. Y en principio pueden venir de aumentos en tipos de cotización y/o de impuestos
AUMENTO DE LAS COTIZACIONES
En el medio plazo hay cuatro vías de aumentar las cotizaciones.
Por un lado, si la población disminuye también lo hará el paro y se podrían pasar cotizaciones de desempleo a pensiones. Actualmente, casi el 20% de la cotización se dedica a desempleo. Con una recaudación de en torno al 12% del PIB, si se pasara la mitad de las prestaciones por desempleo a pensiones se aportaría algo menos de 1,5 puntos del PIB al sistema. Pero, obviamente, tendría que ser cierto que la tasa de paro bajara a niveles de la tasa natural.
Por otro lado, la aportación de los trabajadores es sustancialmente más baja que en otro países. Esto abre la posibilidad de si es necesario aumentar las cotizaciones de los trabajadores. A los niveles actuales de recaudación, cada punto adicional de cotización de los trabajadores daría una recaudación adicional de 0,3 puntos del PIB. El problema de esta solución es que incluso si hoy fuera una solución viable, no está claro que en el futuro lo siga siendo. En el futuro la relación ocupados/pensionistas se reducirá notablemente. Por ejemplo, según las estimaciones de la Comisión Europea se pasará a sólo 1,3% trabajadores por pensionista en el 2050. Aumentar los impuestos sobre una población trabajadora que ya tiene que financiar a una población jubilada muy amplia, puede no ser viable social o económicamente.
La tercera vía para aumentar los ingresos por cotizaciones sería aumentar las cotizaciones empresariales. Con una recaudación como la actual, cada punto adicional se traducirá en aproximadamente 0,3 puntos del PIB adicionales de recaudación. Pero las cotizaciones empresariales actuales ya están entre las más altas de la UE y además aumentar las cotizaciones puede reducir la creación de empleo y la competitividad.
Finalmente, una cuarta vía para aumentar la recaudación por cotizaciones sería destopándolas. Esto es, quintando el límite superior a la base de cotización que existe actualmente. Este aumento de la base no debería ir acompañada de un aumento de las prestaciones futuras. De esta forma se lograría aumentar los ingresos y hacer el sistema de pensiones más progresivo sin aumentos futuros en el coste de las pensiones.
En todo caso hay que apresurarse a señalar que salvo que sean muy grandes, los aumentos de cotizaciones difícilmente van a restablecer el equilibrio financiero del sistema. Si la participación del trabajo en el PIB permanece constante, cada punto del PIB de aumento del gasto en pensiones requeriría casi 3,5 puntos adicionales de tipo de cotización. Cuatro puntos adicionales del PIB requerirían, por tanto, casi 15 puntos adicionales de tipo cotización. Si la participación en el PIB del trabajo disminuyera, el aumento sería mucho mayor.
IMPUESTOS
Unos de los principios en los que se han basado las reformas es que las pensiones no deben financiarse con impuestos. La idea es que los sistemas de pensiones son sistemas de seguro y, por tanto, deben financiarse exclusivamente con Cotizaciones Sociales. Sin embargo, no es sólo que este principio sea cuestionable desde un punto de vista conceptual, sino que además va en contra de cómo se ha financiado históricamente el sistema español de pensiones y de la experiencia internacional comparada.
Desde un punto de vista conceptual, decir que las pensiones deben pagarse exclusivamente con cotizaciones es una posición ideológica que se basa en el supuesto de que el Sector Público debe actuar como una gran empresa de seguros que iguale ingresos (por cotizaciones) a gastos (en pensiones). Esta posición suscita, en primer lugar, la duda de que si esto es así, para qué va a proveer pensiones el Sector Público. Lo mejor sería, simplemente, que el Sector Privado proveyera las pensiones obligando, eso sí, a los ciudadanos a comprar planes privados de pensiones.
Frente a esta versión aseguradora de las pensiones, es legítimo imputar a las pensiones públicas el objetivo de garantizar a los individuos determinados niveles de bienestar (establecidos colectivamente). De hecho, probablemente este objetivo es más consistente con la realidad histórica de los sistemas de pensiones que la visión aseguradora. Una vez se acepta que las pensiones deben garantizar determinados niveles de bienestar, el nexo cotizaciones/ pensiones se rompe. Entonces es legítimo que si los niveles de pensiones que colectivamente se determinen no pueden ser alcanzados exclusivamente mediante las cotizaciones, el Estado provea los recursos necesarios mediante la aportación de ingresos generales.
Junto a ésta, hay otras razones que legitiman el uso de impuestos para pagar pensiones:
- a) Cuando una persona cotiza en sus años activos lo hace en la confianza de que cuando esté jubilado recibirá unas prestaciones equivalentes a las que él está pagando a los actuales pensionistas. Si los recursos obtenidos mediante cotizaciones en el momento de la jubilación no son suficientes para satisfacer los términos de este contrato implícito —esto es, prestaciones futuras, por lo menos similares a las que él está ayudando a pagar— existe una base para que el sector público aporte los fondos necesarios de otras fuentes de ingresos.
- b) Si fueran ciertas las estimaciones que se han realizado sobre la evolución del empleo y del PIB, implicarían que la participación de las rentas salariales en el PIB va a disminuir de forma importante en el futuro. Dado esto, parece legítimo que la base de sostenimiento de las pensiones se ampliara más allá de las rentas salariales. Simplemente en una economía en la que las rentas del capital tienen una participación creciente en el PIB es legítimo que aumenten su contribución financiar determinados objetivos del Estado de Bienestar. Máxime cuando nadie parece dudar que la PIB per cápita, aumentará.
- c) Buena parte de las rentas de las generaciones futuras se deriva de gastos que han realizado las generaciones presentes y que se les han transmitido sin coste (la educación, la tecnología y buena parte de las infraestructuras de cada generación han sido pagadas por las generaciones precedentes). En este contexto, que las generaciones futuras contribuyan con impuestos a financiar las pensiones es, incluso, equitativo intergeneracionalmente.
Más allá de cuestiones conceptuales cabe señalar que ni la evolución pasada del sistema de pensiones en España ni la experiencia internacional comparada avalan el principio de que las pensiones deben financiarse exclusivamente con cotizaciones. En España, por ejemplo, hasta la aprobación del Pacto de Toledo en 1995 nunca se había buscado un equilibrio entre pensiones y cotizaciones. De hecho, antes de la creación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social en el año 2000, los superávits se dedicaban a financiar gastos públicos generales y los déficits se financiaban con impuestos.
Una vez se acepta que las pensiones se financien, al menos parcialmente, mediante aportación de ingresos generales del Estado la variable relevante a la hora de analizar la sostenibilidad del sistema de pensiones públicas pasa a ser, no la evolución del empleo, la productividad o el número de pensionistas, sino simplemente el crecimiento de la renta per cápita. La cuestión central no es cuánto hay que reducir las pensiones para poder pagarlas con los ingresos que se tienen, sino cuánto hay que ingresar para pagar las pensiones que se consideran justas.
LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS Y COTIZACIONES
La elección entre financiar el coste de las pensiones con impuestos o cotizaciones depende, como es habitual en economía, de los objetivos que se asignen al sistema, de las consideraciones de eficiencia y de las de equidad. Y la experiencia internacional demuestra que no hay una respuestas única a la cuestión de cómo se deben financiar las pensiones y sus incrementos de coste. Por ejemplo, hay países como Canadá o Dinamarca que financian la parte fija de las pensiones con impuestos mientras otros como Holanda o Irlanda lo hacen esencialmente con Cotizaciones. De igual forma hay algunos países que de forma sistemática pagan una parte del componente variable de las pensiones con impuestos y otros que se comprometen a financiar con impuestos cualquier déficit que resulte del sistema.
En cualquier caso, la financiación mediante cotizaciones empresariales puede llevar a un aumento del coste salarial en el corto y medio plazo aunque en el largo plazo es probable que acaben siendo trasladadas a los trabajadores vía salarios más bajos. Si se usan las cotizaciones a cargo del trabajador, los efectos sobre el coste salarial (y el empleo) serán reducidos incluso en el corto plazo. Con cotizaciones, por tanto, las pensiones de los jubilados serán soportadas temporal y parcialmente por los empresarios (en el corto y medio plazo), aunque en el largo plazo casi todas serán soportadas por los trabajadores.
En el caso de los impuestos, salvo que se asigne algún impuesto concreto a la financiación de las pensiones, los efectos serán los del promedio del sistema fiscal. Lo que sí se puede afirmar es que, dentro de unos amplios márgenes, es probable que la financiación vía impuestos sea menos distorsionada que la financiación vía cotizaciones. Además, la financiación vía impuestos distribuirá la carga de la financiación entre tipos de renta. Esto es, en tanto que las cotizaciones recaen esencialmente sobre el trabajo la financiación vía impuestos recae sobre las rentas del trabajo, las del capital, las empresariales, etc.
Dadas estas características generales, es evidente que la combinación óptima de impuestos y cotizaciones dependerá de lo que se quiera financiar (todo el sistema de pensiones, una parte de él o un aumento del coste por razones demográficas) la incidencia que se desee lograr (quien queremos que pague las pensiones o el coste adicional de las pensiones) y del contexto económico y social (relación trabajadores/pensionistas, renta per cápita, etc).
EL FUTURO DEL SISTEMA DE PENSIONES
El sistema de pensiones es sostenible desde el punto de vista económico (porque no absorberá una cantidad excesiva de recursos económicos), pero no lo es desde el punto de vista financiero en su diseño actual (porque las cotizaciones no van a ser suficientes para financiar las pensiones).
Hasta el momento las reformas del sistema de pensiones se han basado en el principio de que las pensiones deben ajustarse a lo que recaudan las cotizaciones a tipos similares a los vigentes. Dado que en cualquier escenario plausible las pensiones (a prestaciones constantes) aumentarán más que las cotizaciones esto implica reducciones progresivas y sustanciales de las pensiones. Es probable que, en promedio, las pensiones tengan que caer hasta un 40% de aquí al año 2050. Unas pensiones más bajas que requieren periodos más amplios de cotización a generaciones que han experimentado tasas de paro elevadas durante muchos años, garantiza un futuro con una población envejecida y empobrecida.
Esto es inaceptable no sólo por sus resultados, sino porque ignora los derechos morales de los pensionistas a recibir prestaciones similares a las que ellos ayudaron a pagar. En realidad, supone que los pensionistas actuales y futuros no tienen ningún derecho a recibir nada. Por ello es necesario que se cambie el principio ético subyacente al sistema de pensiones. El punto de partida debe ser que los trabajadores tienen derecho a un determinado nivel de pensiones y los ingresos deben ajustarse a dicho nivel de pensiones. El nivel de prestaciones debe decidirse socialmente, pero una opción razonable es que los jubilados reciban prestaciones similares a las que ellos ayudaron a pagar. Los recursos necesarios pueden provenir de unas cotizaciones más elevadas y/o más impuestos, lo que implicará una distribución distinta de los costes adicionales del sistema de pensiones debidos al envejecimiento de la población.
