LA JUBILACIÓN FORZOSA ANTES Y DESPUÉS DE LA LEY 21/2021

LA JUBILACIÓN FORZOSA HASTA LA LEY 21/2021

En la función pública, la jubilación forzosa es una institución jurídica tradicional. Muestra de ello es que, la primera jubilación forzosa regulada legalmente en España, data de finales del siglo XIX cuando en 1889 se estableció una jubilación forzosa a los 65 años de edad en las relaciones funcionariales desarrolladas en Correos y Telégrafos. A día de hoy la jubilación o retiro forzoso de los funcionarios públicos pertenecientes al régimen de Clases Pasivas se declara de oficio al cumplir 65 años de edad, con las siguientes excepciones: funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios: a los 70 años, pudiendo optar por jubilarse a la finalización del curso académico en que hubieran cumplido dicha edad; Magistrados, Jueces, Fiscales y Letrados de la Administración de Justicia se jubilan forzosamente a los 70 años, Registradores de la Propiedad ingresados antes de 1-1-2015: a los 70 años.

Los funcionarios civiles de la Administración General del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella podrán optar por la prolongación de la permanencia en el servicio activo hasta que cumplan, como máximo, los setenta años de edad.

 

Podría afirmarse que esta realidad ha venido sustentándose en la presunción de una relativa ineptitud para la prestación de servicios en determinados ámbitos del sector público, la cual se consideraría sobrevenida al cumplir a una cierta edad. Por ejemplo, el reciente pronunciamiento del TC, que por medio de su auto de 11 de mayo de 2022, recurre a esta presunción para convalidar la jubilación forzosa de los controladores civiles de tránsito aéreo, incluso al margen de no contar con la cotización necesaria para acceder a la pensión máxima de jubilación. Así lo señala:

 

“El alto nivel de estrés, la rotación de turnos y la extrema responsabilidad sobre las operaciones aéreas que controlan justifican una medida legislativa que tiene como finalidad evitar las consecuencias negativas que pudieran derivarse de la incidencia de los factores descritos sobre el interés general.

…/…

(…) no solo la edad de jubilación, sino que las demás condiciones laborales también se apartan de las del resto de trabajadores, por la singularidad de esta profesión y su trascendencia para la seguridad aérea.

Por consiguiente, existe una finalidad objetiva y razonable que justifica la imposición por ley de una edad de jubilación forzosa a los controladores de tránsito aéreo, que no resulta desproporcionada”.

 

 

Sin embargo, en el ámbito privado, esta figura ha alternado periodos de vigencia con otros en los que se ha optado por eliminarla del ordenamiento jurídico. Además, cuando la jubilación forzosa ha estado vigente, los términos legales dados a la misma tampoco han sido similares en todas las épocas. En la DA 10ª ET ha sido el lugar previsto en las últimas décadas para habilitar legalmente a los agentes sociales para el establecimiento, dentro de unos determinados parámetros, de cláusulas de jubilación forzosa en los convenios colectivos.

 

En la actualidad, es previsible que un progresivo aumento de la edad legal de jubilación incida en la jubilación forzosa relegándola a un papel más testimonial a medio y largo plazo. No en vano, antes de la aprobación de la Ley 21/2021, sólo una de cada tres personas trabajadoras se encontraban incluidas dentro del ámbito de aplicación de un convenio colectivo que incluyese alguna cláusula de jubilación forzosa. En cualquier caso, esta nueva ley alberga medidas novedosas que buscan revestir de mayor utilidad a la jubilación forzosa como herramienta ambivalente de política social.

 

Antes de la entrada en vigor del Estatuto de los Trabajadores de 1980, la jubilación tenía un carácter fundamentalmente voluntario en el sistema de relaciones laborales español. No obstante, como excepción a esta norma general, en las décadas de 1940 y 1950, ya habían aparecido a nivel sectorial y empresarial determinados preceptos legales de cese forzoso de la relación laboral por cumplimiento de la edad máxima fijada al efecto o por imposibilidad física apreciada por la empresa. En este sentido, es destacable que la Reglamentación de Trabajo de RENFE en 1944, articuló la jubilación forzosa a los 68, 64 o 60 años, según las actividades

 

Así mismo, el Reglamento Nacional de Trabajo en la compañía Tabacalera, S.A. de 1946, preveía en su art. 51.2 la jubilación forzosa a las edades de 70 y 67 años, dependiendo del grupo profesional en que estuviese encuadrada la persona trabajadora. Incluso, para los puestos de trabajo de mecanografía, esta edad se rebajaba a los 65 años. En el sector de la industria resinera se fijó la obligatoriedad de acceder a la jubilación a los 65 años (salvo que haya de adelantarse esta edad por “inutilidad para la función que tuviese asignada”).

 

Por su parte, el art. 12 del Reglamento especial de la caja de pensiones de los empleados del Banco de España (1958), preveía la jubilación forzosa para aquellas personas trabajadoras que contasen con más de 10 años de servicio en la institución a los empleados que hayan cumplido 70 años de edad

 

Incluso, en las décadas siguientes, aparecieron leyes que introducían la jubilación forzosa a los 70 años para el personal civil no funcionario al servicio de establecimientos militares. Sin embargo, paralelamente a lo anterior, el TS señaló en dos sentencias de 1967 la prohibición de pactar cláusulas de jubilación forzosa en los convenios colectivos.

 

Como se ha reseñado, el ET de 1980 trajo consigo la primera instauración legal de la jubilación forzosa con eficacia general para el conjunto de nuestro sistema de relaciones laborales. Curiosamente, se dio la particularidad de que este hecho tuvo lugar sólo unos meses antes de que entrara en escena la Recomendación núm. 162 de la OIT, sobre trabajadores de edad, la cual abogaba por no establecer límites máximos de edad para el trabajo.

 

Concretamente, en la DA 5ª ET, se señaló que “la edad máxima será la de 69 años, sin perjuicio de que puedan completarse los períodos de carencia para la jubilación”. Así mismo, este precepto no operaba con carácter absoluto, sino relativo, ya que también facultaba al Gobierno central y a la negociación colectiva para fijar alternativamente otra edad a efectos de jubilación forzosa, siempre que no superase el referido límite de 69 años. El TC en sentencia de 1981 determinó que era inconstitucional que el Gobierno pudiera fijar una edad tope para dejar de trabajar “de forma directa e incondicionada”, aunque precisó que la fijación de una edad máxima de permanencia en el trabajo por medio de una ley o de un convenio colectivo, no conculcaba la CE. Además el dos sentencias de 1985 el TC se reafirmó en la constitucionalidad de esta medida y en la validez legal de que la negociación colectiva incorporase cláusulas de jubilación forzosa.

 

Más tarde, con la aprobación del ET de 1995, el legislador suprimió el antedicho límite legal de edad máxima prevista para el trabajo, lo cual supuso que la edad para la jubilación forzosa quedaba únicamente circunscrita, por un lado, a lo que estableciese en cada momento el Gobierno central en el ejercicio de las facultades para las que venía estando habilitado desde la entrada en vigor del ET de 1980, o bien, a la negociación colectiva. Esta nueva redacción quedó reubicada en la DA 10ª.

 

No obstante, 6 años después, esta disposición adicional fue derogada por medio del RD-Ley 5/2001 de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad. Todo ello, respondió a los compromisos adoptados dentro del Pacto de Toledo de fomentar el retraso de la edad real de jubilación. De hecho, en la exposición de motivos de la mencionada ley, la jubilación forzosa era catalogada como un “instrumento de una política de empleo inspirada en concepciones y apoyada en realidades demográficas y del mercado de trabajo distintas de las actuales”.

 

Sin embargo, la desaparición de la jubilación forzosa de nuestro sistema de relaciones laborales no fue absoluta. No en vano, el TS sentención en 2004 que, pese a la derogación de los preceptos normativos habilitantes de la jubilación forzosa, las cláusulas de los convenios vigentes con anterioridad a ese cambio normativo y sus sucesivas prórrogas (incluso las tácitas, pero no las novaciones de convenio), debían continuar aplicándose, y en base a ello en sentencia de 2006, convalidó la jubilación forzosa de los controladores aéreos.

 

Nuevamente, el legislador decidió restaurar la figura de la jubilación forzosa 4 años después de su desaparición formal del ordenamiento jurídico, aunque no lo hizo de forma íntegra. Concretamente, con la Ley 14/2005, de 1 de julio, sobre cláusulas de los Convenios Colectivos referidas al cumplimiento de la edad de jubilación supuso que la jubilación forzosa quedase circunscrita a que, los agentes sociales en el ejercicio de su autonomía colectiva, suscribiesen acuerdos en los cuales se incorporasen “cláusulas que posibiliten la extinción del contrato de trabajo por el cumplimiento por parte del trabajador de la edad ordinaria de jubilación fijada en la normativa de Seguridad Social”. Aunque esta nueva posibilidad debía quedar ineludiblemente vinculada a objetivos coherentes de política de empleo. Para ello, a efectos orientativos, señalaba los siguientes: “la mejora de la estabilidad en el empleo, la transformación de contratos temporales en indefinidos, el sostenimiento del empleo, la contratación de nuevos trabajadores o cualesquiera otros que se dirijan a favorecer la calidad del empleo”. Años más tarde, la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, introdujo un requisito adicional: que la persona jubilada forzosamente tuviera garantizada una pensión de, al menos, el 80 % al cesar en su trabajo.

 

En febrero de 2012, la reforma laboral impulsada por el gobierno de Mariano Rajoy, modificó de nuevo la DA 10ª ET para declarar “nulas y sin efecto” las cláusulas convencionales que contemplasen la jubilación forzosa de las personas trabajadoras al cumplir la ordinaria de jubilación. Sin embargo, el IV Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva, suscrito por los agentes sociales el 5 de julio de 2018, demandó el retorno a la situación anterior, esto es, que la negociación colectiva volviera a tener potestad para establecer cláusulas de jubilación forzosa como políticas de empleo y relevo generacional, sobre todo, con miras a la reducción del desempleo juvenil. Estas aspiraciones se vieron cumplidas por medio de la DF 1ª del RD-Ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y empleo. No obstante, este precepto dio una nueva vuelta de tuerca a los requisitos legales previstos para la jubilación forzosa, de manera que pasó a exigirse que la persona jubilada estuviese en disposición de obtener una pensión equivalente al 100 % de la base reguladora.

 

LA JUBILACIÓN FORZOSA EN LA LEY 21/2021

Esta nueva reforma de la DA 10ª ET da cabida a una serie de novedades que tienen la finalidad de alcanzar un equilibrio entre tres objetivos distintos: política de empleo, sostenibilidad del sistema público de pensiones e igualdad entre mujeres y hombres en el acceso al empleo. De hecho, los dos primeros ya venían estando presentes en el ET de 1980 cuando, en su DA 5ª, facultaba al Gobierno para señalar una edad laboral máxima en el conjunto del país “en función de las disponibilidades de la Seguridad Social y del mercado de trabajo”.

 

Como se ha señalado anteriormente, a lo largo de los últimos cuarenta años, la instauración normativa de la jubilación forzosa a veces ha sido admitida por el legislador por ser vista como una política de empleo útil que contribuía a un relevo generacional en el mercado de trabajo, y por el contrario en otros momentos, ha sido desechada por considerarse perjudicial para la sostenibilidad del sistema público de pensiones.

 

Para hacer compatible ambas sensibilidades, la Ley 21/2021 ha plasmado el primer acuerdo social que, sin dejar de facultar a la autonomía colectiva para establecer una edad en la que haya de efectuarse el relevo generacional de un puesto de trabajo, también restringe esa posibilidad a casos de personas trabajadoras que hubieran retrasado el cese de actividad, lo cual también redunda en la necesaria sostenibilidad del sistema de pensiones. Además, se ha abierto la puerta a la perspectiva de género, fomentando el empleo femenino y actualmente es la única justificación que hace posible que un convenio colectivo contemple una jubilación forzosa a una edad inferior a los 68 años, admitiéndose que la negociación colectiva tenga ese margen de rebajar el límite hasta la edad ordinaria de jubilación.

 

Actualmente, se identifican tres condicionantes con alta incidencia en esta pretendida sostenibilidad del sistema de pensiones. Por un lado, nos encontramos con que el sistema presenta un déficit persistente desde 2011. En segundo lugar, en el supuesto de mantenerse una edad de jubilación similar a la actual, el aumento de la esperanza de vida en España implicaría que la percepción de la pensión de jubilación abarque un periodo de tiempo más largo. Y además, en los próximos años se prevé un gran aumento del número de pensiones a raíz del acceso a la jubilación de los integrantes de la generación del baby boom, lo cual supone un impacto presupuestario de gran calado para un sistema que, como ocurre en el caso español, se basa en el compromiso intergeneracional de los cotizantes.

 

Partiendo de la necesidad de reforzar el sistema para dar respuesta a los retos de índole laboral y económica señalados, se produjo la firma del Acuerdo Social de 1 de julio de 2021, por parte del Gobierno central, las patronales CEOE y CEPYME, y las organizaciones sindicales CCOO y UGT, el cual ya incluyó en su ordinal 6º (con el título “Jubilación forzosa”) una medida similar a la recogida en la nueva DA 10ª ET.

 

En ese acuerdo, que posteriormente ha sido incorporado a por la Ley 21/2021, dicha medida tenía como razón de ser la de favorecer el acercamiento voluntario entre la edad real y la efectiva de jubilación. De hecho, en la redacción dada  finalmente esta iniciativa es puesta en relación con la necesidad de incentivar el “envejecimiento activo”, eufemismo referido al alargamiento de la vida laboral. No en vano, la revisión del Pacto de Toledo llevada a cabo en 2020, ya se fijaba como objetivo limitar al máximo “el abandono prematuro de la vida laboral y la protección ante los despidos colectivos”. Además, como prioridad de las políticas activas de empleo, destacó “la recolocación de las personas de más edad y su mantenimiento activo”.

 

En esta ocasión, si bien se ha optado por preservar la posibilidad de fijar en los convenios colectivos una extinción de la relación laboral por razones de la edad de la persona trabajadora, no es menos cierto que ello ha quedado supeditado férreamente al previo cumplimiento de una edad mínima de 68 años, es decir, superior a la edad legal de jubilación ordinaria vigente. Por tanto, la edad en la que la persona trabajadora pueda acceder a la jubilación ordinaria voluntariamente si reúne la cotización necesaria, es diferente (y también menor) a la edad en la que pueda verse obligada a ello por venir dispuesto en la negociación colectiva. Así mismo, también es destacable que, paralelamente a la anterior medida, se ha establecido otra que busca hacer atractiva al empleador la continuidad en la empresa de aquellos trabajadores cuya edad sea próxima a la de jubilación ordinaria. Se trata de una modificación del art. 144.4 LGSS, para implantar una reducción del 75 % de las cuotas patronales a la Seguridad Social por contingencias comunes durante el periodo de incapacidad temporal en los casos de aquellos trabajadores con una edad mínima de 62 años.

 

CONCLUSIONES

La jubilación forzosa, tanto por vía legal como a través de la negociación colectiva, ha tenido una vigencia intermitente en el ordenamiento laboral a lo largo de los últimos cuarenta años. Además, periódicamente, ha estado sujeta a numerosas reformas legislativas con distinto calado, así como a cambios doctrinales que hacían que su aplicación fuera más flexible o más restrictiva, según los casos y el contexto particular.

 

En esta línea, es destacable la situación que estuvo dándose durante algunos años tras la aprobación de la Ley 12/2001, que si bien suponía que la negociación colectiva quedaba despojada de habilitación legal para establecer nuevas cláusulas de jubilación forzosa, la jurisprudencia avaló que continuaran vigentes aquellas que figuraban en los convenios con carácter previo a que la DA 10ª ET perdiese su vigencia. Incluso, en los casos en que las referidas cláusulas eran prorrogadas tácitamente.

 

En la actualidad, la Ley 21/2021 ha introducido una nueva reforma de la jubilación forzosa que tiene lugar en un momento de creciente preocupación generada por la sucesiva minoración del fondo de reserva de la Seguridad Social en los últimos años, y las presiones demográficas con el inicio de la jubilación de los baby boom

 

En esta reforma, se ha tratado de compatibilizar la posibilidad de implantar vía convenio colectivo una edad máxima para el acceso a la jubilación y, paralelamente, incentivar la permanencia en el mercado de trabajo más allá de la edad de jubilación ordinaria. Por tanto, a diferencia de otras reformas llevadas anteriores, en ésta ocasión no se opta por la eliminación de la jubilación forzosa, pero sí se hace un esfuerzo por que la misma quede sujeta a unos requisitos más estrictos y exigibles de política de empleo. También se trata de una medida que, por medio de incentivos que ayuden a demorar el acceso a la jubilación, está destinada a dar equilibrio presupuestario al sistema público de pensiones ante una situación actual compleja.

 

Por último, la reseñada reforma también trata de abordar una disfunción que nuestro mercado de trabajo viene arrastrando desde antaño, como es la segregación de las ocupaciones motivada por el sexo de las personas y por el rol social que se atribuye a hombres y mujeres en nuestra sociedad. Esta realidad tiene consecuencias muy negativas para las mujeres en el acceso al empleo y al desarrollo de su carrera profesional, siendo el desencadenante de situaciones como una mayor precariedad vital, un menor poder adquisitivo, pensiones más bajas, etc.

 

Por todo ello, merece una valoración positiva que, además de los fines clásicamente atribuidos a la jubilación forzosa, el legislador haya introducido este cambio de paradigma incorporando a la misma como herramienta para la igualdad de género en el acceso al empleo y, en definitiva, para hacer frente a la actual brecha de género en materia laboral y de pensiones. Sin duda, se trata de una de las partes más innovadoras de la nueva ley.

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