Una legislación ingente, compleja, técnicamente deficiente e inestable produce gravísimos daños a nuestra seguridad, libertad y prosperidad económica
La biblioteca de Babel que imagina Borges contiene todos los libros que es posible escribir y causa fascinación y espanto me recuerda a nuestra legislación, también ingente y azarosa. Recientemente los medios señalaban casos grotescos de esa confusión: una ley que derogaba la Constitución o dos leyes que daban, el mismo día, distinta redacción al mismo artículo de otra Ley. Estos errores son un síntoma de una grave enfermedad que afecta a nuestra legislación.
Ser un Estado de Derecho -como proclama el artículo 1 de la Constitución- consiste en que todos, incluso el poder, nos sometemos a unas leyes de origen democrático que se aplican de forma objetiva. Para que eso sea posible se requiere una arquitectura institucional que impida los abusos a los que de forma inevitable se inclina el poder y también que se respete la seguridad jurídica, lo que requiere leyes cognoscibles, claras y estables.
Estamos, por desgracia, cada vez más lejos de ese ideal. Un primer problema es la enorme cantidad de normas. Cada año los boletines oficiales del Estado y Comunidades Autónomas suman alrededor de un millón de páginas. Ni el más estudioso de los juristas puede llegar a leerlas, pero nuestro Código Civil sigue diciendo que la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento.
Pero no sólo el número de normas va creciendo cada año, sino que crece su oscuridad y complejidad. El número de referencias a otras leyes que contiene cada nueva ley es de media de 11: es decir que para poder conocer los efectos de cada una de las 10.000 normas sectoriales que se publican cada año, se tienen que poner en relación con otras 11. Esto supone también una tremenda inestabilidad normativa: por ejemplo el Código Penal -que debería ser estable por cómo afecta a los derechos de los ciudadanos- ha tenido nada menos que 17 modificaciones en año y medio (desde 2021).
Una legislación ingente, compleja, técnicamente deficiente e inestable produce gravísimos daños a nuestra seguridad, libertad y prosperidad. Supone un enorme coste para empresas, que tendrán que gastar dinero en asesoramiento jurídico y mucho más en adaptar sus procesos de producción o actuación a las nuevas reglas. Si tenemos en cuenta que además el 90% de la legislación sectorial es autonómica, tendrán que adaptarlos a todas las comunidades autónomas en las que desarrolle su actividad. Varios estudios demuestran que la complejidad regulatoria reduce el número de empresas, sobre todo las medianas. . Si tenemos en cuenta que las empresas pequeñas son mucho menos productivas que las grandes, quizás empecemos a entender por qué España tiene un grave problema de competitividad.
La continua reforma de las leyes impide que se cree la jurisprudencia que complementa la ley al permitir aclarar las dudas que siempre surgen en su aplicación.
¿Por qué han crecido y empeorado tanto las leyes? Todo apunta a que influyen fundamentalmente los factores políticos y que el problema está en el proceso de producción normativa. El procedimiento legal ordinario está diseñado para que las leyes partan de «proyectos sólidos elaborados por el Gobierno, sometidos a la audiencia atenta de los consejos asesores (Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Consejo Económico y Social), con participación de expertos e implicados en cada materia, reflexión detenida, deliberación parlamentaria pública, contraste plural y explicación pública de los motivos de cada norma en la sede de la representación.
Nada de esto se cumple hoy, porque las leyes ya no las hace el Parlamento, sino el Gobierno a través de decretos leyes. Esto supone que no se sigue el procedimiento legislativo que debe garantizar su calidad: no hay informes, ni participación, ni deliberación, sólo una convalidación apresurada posterior en el Parlamento. Un procedimiento excepcional limitado a casos de extraordinaria y urgente necesidad se ha convertido el procedimiento ordinario: hasta 2010 se dictaron más de cuatro leyes por cada decreto ley, pero de 2016 a 2021 lo excepcional se ha convertido en la regla, y los decretos leyes casi duplican el número de leyes.
El Ejecutivo no respeta al Parlamento, pero es que éste tampoco respeta sus propios procedimientos. Por ejemplo, con cada vez más frecuencia el grupo parlamentario del Gobierno presenta como proposiciones de ley lo que debería tramitarse como proyectos, para evitar los informes de los órganos consultivos. Se abusa de los procedimientos de urgencia, de manera que se reducen los plazos para informes y comparecencia de expertos, degradando la calidad de las normas.
Otra práctica que perjudica enormemente a la calidad y claridad de la ley son las llamadas leyes ómnibus, es decir, que contienen materias totalmente dispares, lo que impide un tratamiento coherente por las comisiones del Congreso, que están especializadas por materias. También hace la legislación mucho más confusa y compleja.
Además abundan decretos leyes que modifican anteriores, unos convalidados, otros que se están tramitando como proyectos de ley. Esto hace casi imposible la armonización y no es de extrañar que se produzcan sonrojantes contradicciones.
La falta de respeto del Parlamento a su función se refleja también en la desaparición de la verdadera deliberación. El Parlamento se ha convertido en un escenario en el que determinados políticos llevan frases preparadas para convertirse en titulares, sin ningún interés en aportar mejoras a las normas.
España tiene el deshonor de ser el país de Europa más sancionado por trasponer tarde y mal las directivas europeas . La situación, por tanto, no es inevitable sino consecuencia de una forma de hacer política que afecta a los sucesivos Gobiernos y al propio Parlamento. La triste realidad es que los partidos a menudo no pretenden hacer normas que sirvan a la convivencia, sino sobre todo sacar un titular. Las leyes tienen la ventaja frente a otras medidas de que apenas suponen gasto presupuestario, por lo que se puede presumir de «tomar medidas» y que sea gratis., pero lo que cuesta poco al Estado inicialmente termina saliendo carísimo a todos en costes de adaptación y pérdida de seguridad jurídica.
El problema no está en nuestro sistema sino en el uso desleal del mismo. Igual que no basta con cumplir la letra del contrato, sino que hay que actuar de buena fe, en el ámbito público nada funcionará sin lealtad institucional. El Gobierno no puede abusar del decreto ley, el Parlamento debe respetarse a sí mismo y evitar la perversión de los procedimientos, el Tribunal Constitucional debe defender decididamente la labor parlamentaria. Y los ciudadanos tenemos que exigir, cada día con nuestra voz y cuando toca con nuestro voto, respeto a las instituciones.
