La reforma de la financiación autonómica, pendiente desde hace 14 años y que debería revisarse cada cinco, así como las deudas que tienen las comunidades autónomas con el Estado y una posible quita de la misma, se han colado en la escena política de cara a una posible investidura del Presidente del Gobierno.

 

El Estado financia los servicios públicos traspasados a las comunidades autónomas, como la sanidad o educación, desde los años 80, pero es en 2009 cuando la Administración central y los gobiernos autonómicos acordaron una ley que se refrendó en el Parlamento para modernizar el sistema.

 

Afecta a las CCAA de régimen común (todas excepto el Euskadi y Navarra, que cuentan con sus propios sistemas de financiación) y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y su objetivo es mejorar el Estado de bienestar de todas las comunidades garantizando la equidad y la suficiencia. La idea era actualizar el modelo cada cinco años, pero no se ha cumplido.

 

El Procés, el conflicto aparentemente rupturista entre Catalunya y el Estado, tiene su origen en las discrepancias sobre la financiación de esa comunidad que en septiembre de 2012 manifestaron los entonces presidentes de la Generalitat y del Gobierno central, Artur Mas y Mariano Rajoy. Se trata del principal enfrentamiento registrado hasta la fecha a cuenta del irresuelto sudoku fiscal español.

 

 

¿Cómo, cuándo y cuántos recursos traspasa el Estado?

Los gobiernos calculan la transferencia de recursos haciendo una previsión de los ingresos que se van a recaudar por los impuestos cedidos a las comunidades autónomas, algunos de ellos cedidos totalmente como el IBI, y otros estatales de los que se entrega una parte, como el IVA o del IRPF.

 

Son las denominadas entregas a cuenta que el Gobierno anualmente contempla en los Presupuestos Generales del Estado y que cada año actualiza, según hayan cambiado las variables que determinan la financiación.

 

Las comunidades reciben mensualmente las entregas a cuenta y a los dos años, conocidos ya los datos reales de recaudación, se ve si se han sido calculado al alza o a la baja. Es cuando se hace la “liquidación” que normalmente sale a favor de las autonomías y es cuando hay que hacer un nuevo pago.

 

Las primeras entregas a cuenta que se calcularon con el modelo de 2009 se introdujeron en los presupuestos de 2010 y ascendieron a 75.732 millones y las últimas correspondientes a las cuentas de 2022 fueron de más de 111.000 millones.

 

Los criterios de reparto para calcular la financiación que corresponde a cada comunidad se hacen por población ajustada, ponderando la población según franjas de edad, la superficie, la dispersión e insularidad de cada territorio.

 

Para asegurar la financiación de la totalidad de las competencias autonómicas y la equidad entre comunidades existen varios fondos: el Fondo de Suficiencia Global, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y los Fondos de Convergencia, que tratan de evitar posibles desequilibrios del sistema.

 

El Fondo de Garantía asegura que todas las comunidades van a recibir los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada y los Fondos de Convergencia intentan minimizar cualquier distorsión que exista entre autonomías y tiene en cuenta por ejemplo los niveles de vida de cada región.

 

Los principios de autonomía y de corresponsabilidad se refuerzan mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las comunidades autónomas y mediante el incremento de las competencias para tener una mayor capacidad de decidir sobre el volumen de ingresos de que disponen.

 

Son muchas las comunidades que exigen una reforma del modelo al sentirse infrafinanciadas con el actual sistema. Son varias las que alertan de que han sido agraviadas y que exigen ser compensadas teniendo en cuenta su población real, pero varios gobiernos autonómicos reclaman que se tengan en cuenta también otros factores, como el envejecimiento o la dispersión de la población. Es frecuente que en las negociaciones sobre el modelo de financiación las comunidades se alineen, no en función del color de sus gobiernos, sino de sus características comunes (las más despobladas, por ejemplo).

 

GLOSARIO

 

El debate sobre la financiación autonómica, nunca cerrado y con frecuencia aplazado, se perfila como uno de los temas principales del debate político una vez que el nuevo Gobierno central tome posesión en las próximas semanas.

 

El asunto es, al mismo tiempo, uno de los que mayor impacto tienen en la vida cotidiana de los ciudadanos, ya que afectan a la prestación de los servicios más directos (como la sanidad, la educación o la asistencia social), y uno de los de más difícil comprensión y seguimiento, ya que a la aparente complejidad de la materia se le suma la proverbial tendencia de la esfera política a oscurecer el lenguaje

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El artículo 156  de la Constitución Española establece que las comunidades “gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. Esa es la base de su sistema de financiación. El del sistema de financiación autonómica consiste, según establece el artículo 158 de la Constitución, en “la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español”; es decir, que no trata de igualar la prestación de esos servicios en todo el territorio estatal ni afecta a todos los servicios.

 

En nuestro Estado de las autonomías no hay regiones ni entes autónomos aunque la realidad ha llevado a un funcionamiento federal de hecho, aunque no de derecho, resulta ser, en el fondo, uno de los principales escollos para resolver la financiación de las propias comunidades. Aparece como uno de los aspectos intocables de la Constitución, cuyo bloque dedicado a su creación lleva décadas superado.

 

Los Estatutos de autonomía son  las constituciones de las comunidades autónomas, muchos de las cuales incluyen normas de financiación que en la práctica no dejan de ser la declaración de deseos y resultan inaplicables al no haber acuerdos políticos para ponerlas en marcha.

 

El siguiente glosario traducen al lenguaje coloquial los conceptos sobre los que gira el debate:

 

Armonización fiscal:

Consistiría en establecer unos ahora inexistentes umbrales máximos y mínimos en las cuotas y bonificaciones de los impuestos cedidos a las autonomías y los compartidos, así como otras normas generales de aplicación.

 

Bilateralidad:

Es la relación de igual a igual entre el Estado y las comunidades autónomas que establecen algunos estatutos de autonomía, más teórica que práctica en realidad.

 

 

Competencias:

Las comunidades autónomas gestionan el grueso de las políticas sociales, como la educación, la sanidad, la dependencia o la atención a los mayores.

 

Conferencia de presidentes:

El foro donde se cierran las modificaciones del sistema de financiación autonómica viene a ser lo mismo que el Consejo de Política Fiscal y Económica pero con presidentes en lugar de consejeros de Hacienda. Las normas son similares con el matiz de que el Gobierno de turno suele afanarse por obtener, y suele hacerlo, el apoyo de alguna comunidad de la oposición a sus planteamientos.

 

Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF):

Se trata de un órgano de cogobernanza que reúne al Gobierno central, tradicionalmente representado por los ministerios de Hacienda y de Política Territorial, con las comunidades autónomas para tratar asuntos relativos a sus finanzas. El Estado tiene tantos votos como suman las comunidades, es decir, 17 por 17, y los acuerdos se toman por unas mayorías absolutas o de dos tercios que tradicionalmente obtiene el Gobierno central con el apoyo de los autonómicos de su mismo color.

 

Convenios:

Son uno de los instrumentos complementarios del sistema, y se establecen entre el Gobierno y las comunidades, y en ocasiones también con otras administraciones como ayuntamientos, diputaciones, cabildos, consells y comarcas, para financiar acciones específicas. Por ejemplo, los Convenios para la Transición Justa del Ministerio para la Transición Ecológica (Miteco) para financiar acciones de “mantenimiento y creación de actividad y empleo” y de “fijación de población” en las zonas afectadas por el cierre de centrales térmicas de carbón.

 

Criterio de caja:

El dinero que las comunidades autónomas obtienen a través del sistema de financiación autonómica no es finalista, sino que va a sus arcas generales y puede ser gestionado con discrecionalidad dentro del marco presupuestario de cada una de ellas.

 

Deuda:

Es un instrumento de financiación con dos vías, la emisión de bonos de deuda pública y la contratación de créditos en las entidades financieras. El acumulado del primero de esos formatos alcanzaba en marzo los 322.000 millones de euros, según los datos del Banco de España. Dos tercios de esa cifra la acumulan cuatro comunidades: Catalunya (85.456 millones), País Valencià (55.439 millones), Madrid (37.495 millones) y Andalucía (36.744 millones).

 

Deuda histórica:

Es el dinero que las autonomías calculan que el Estado les ha ido pagando de menos desde sus respectivas fundaciones en los años 80.

 

Entrega a cuenta:

Es el dinero que las quince comunidades autónomas del régimen común reciben de la Administración central como adelanto de lo que les corresponderá en concepto de financiación autonómica. Ese mecanismo les permite disponer de un dinero en caja que después se descuenta de la cifra definitiva en la liquidación anual.

 

Fondos de Convergencia:

Son dos, el de Competitividad y de Cooperación, cuyo objetivo es “aproximar las comunidades autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad”.

El primero, que se reparte entre las que obtienen asignaciones per cápita inferiores a la media según su “población ajustada relativa”, tiene la finalidad declarada de “reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita“.

El segundo “se crea con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta”.

 

  

Fondos tradicionales:

Son los instrumentos básicos con los que el Estado articula la financiación de las comunidades autónomas. Con el de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales se gestiona la bolsa del 75% de la recaudación para sostener “los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar”, como educación y sanidad.

El de Compensación Interterritorial (FCI), regulado en el artículo 158 de la Constitución, pretende corregir “corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad” y el destino de sus recursos es financiar inversiones. A partir del sistema de financiación autonómica de 2001, se desglosa en dos: el de Compensación y el Complementario.

El de Suficiencia Global “opera como recurso de cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria”.

 

El Fondo de Liquidez Autonómica (FLA)

El Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) es una línea de crédito que tiene como objetivo que el Estado preste dinero a las comunidades autónomas y que, así, no tengan que recurrir a los mercados para financiar su deuda. Se utiliza para financiar vencimientos de deuda o pago de facturas a proveedores que tengan las autonomías.

 

El Fondo de Liquidez Autonómica se creó en 2012, durante la crisis económica. A lo largo de ese año, nueve autonomías tuvieron que pedir ayuda financiera al Gobierno que presidía Mariano Rajoy y, ante esa situación de asfixia económica que atravesaban las comunidades autónomas, el entonces ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, creó el fondo de financiación, dotado, en ese primer momento, con 18.000 millones de euros.

 

Catalunya fue la primera comunidad en pedir su adhesión al FLA y le siguieron Andalucía, Asturias, Balears, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Catalunya, País Valencià y Murcia. A día de hoy, además de estas comunidades, también están Aragón, Castilla y León, Extremadura, Galicia y La Rioja.

 

Actualmente, Catalunya es la comunidad que más dinero debe, en concreto tiene una deuda de 71.852 millones de euros. Le siguen el País Valencià (46.274 millones), Andalucía (25.276), Castilla-La Mancha (11.069), Murcia (9.762), Aragón (4.940), Balears (4.828), Cantabria (3.100), Galicia (2.759), Extremadura (2.288), Castilla y León (1.966), Canarias (1.296), Asturias (858) y La Rioja (758 millones de euros).

 

Gestión compartida:

Las comunidades tienen cedida la gestión de tramos de la recaudación de algunos tributos estatales en su territorio como el 50% del IRPF y el IVA, el 58% de los Impuestos Especiales sobre el alcohol, el tabaco y los hidrocarburos y el 100% de los de la electricidad y los medios de transporte. Las autonomías tienen capacidad para aplicar medidas sobre sus tramos, mientras el Estado marca las reglas básicas.

 

Impuesto cedido:

Son el de patrimonio, el de sucesiones y donaciones, el de transmisiones patrimoniales, el de actos jurídicos documentados y el del juego, además de las tasas que afectan a los servicios transferidos. Cada comunidad autónoma puede establecer sobre ellos normas y bonificaciones, como es el caso de la polémica de Madrid sobre el 100% de la cuota de patrimonio. El tramo cedido de hidrocarburos fue recuperado por el Estado en 2019.

 

Impuesto propio:

Son 71, con los extremos de creatividad fiscal en Catalunya, que tiene quince, a mucha distancia de la media docena de Galicia, Asturias y Murcia, y con Cantabria y Castilla y León en el otro extremo con solo dos. Cada comunidad los establece y gestiona. Afectan a materias de su competencia como medio ambiente, turismo o consumidores, básicamente.

 

Liquidación:

Es el ajuste que al cierre del ejercicio se efectúa entre lo percibido por cada comunidad sobre lo que reglamentariamente le corresponde, y puede salir a pagar o a cobrar.

 

Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas  (Lofca):

Es la ley, modificada en 2001, que desde 1980 recoge los principios básicos de la financiación autonómica.

 

Merma tributaria:

Es un alambicado concepto que apunta a las reducciones de ingresos que provocan en las arcas autonómicas las modificaciones que realiza el Gobierno central y afectan a los impuestos total o parcialmente cedidos, caso de las del IRPF o el IVA, por ejemplo en la electricidad y los alimentos. Varias comunidades han llegado a demandar al Estado para reclamarle compensaciones económicas por los efectos en sus arcas de las rebajas fiscales a sus ciudadanos, aunque sin éxito.

 

Población ajustada:

Se trata de un concepto teórico con el que se calcula el número de ciudadanos a los que atiende una comunidad autónoma a base de ponderar siete parámetros con un peso preestablecido para cada uno de ellos. También se le denomina “unidades de necesidad”.

 

Parámetros principales:

Dos de los siete que se utilizan para determinar la población ajustada suman algo más de dos tercios de la ecuación. Se trata de la Población Protegida Equivalente, que vendría a consistir en los ciudadanos con acceso a la Seguridad Social con un factor de ponderación por tramos de edad que calcula la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) y tiene un peso del 38%; y la Población a 1 de enero del año en curso, según el Instituto Nacional de Estadística (INE), que supone otro 30%.

 

Parámetros de servicios:

El principal de ellos es la población menor de 16 años, uno de los determinantes del coste de la enseñanza y la sanidad y que pondera el 20,5%, seguido de la población de más de 65, la que mayor gasto sanitario y de servicios sociales genera, con un 8,5%. Ambos los mide el INE.

 

Parámetros geográficos:

Son la superficie, la dispersión de la población y la insularidad, con sendos pesos del 1,8%, el 0,6% y el 0,6%, respectivamente. Su inclusión pretende primar la financiación de las comunidades con población y/o ubicación remotas, factores que encarecen la prestación de los servicios. Aumentar la ponderación de esos factores es la principal reivindicación de las comunidades de la llamada España vaciada.

 

Regímenes fiscales:

Hay oficialmente dos; el régimen foral, que afecta a Navarra, Álava, Bizkaia, Guipúzcoa y Euskadi en su conjunto, cada una de las cuales gestiona su propia Hacienda con autonomía de la estatal para liquidar el llamado cupo (dinero del que teóricamente puede disponer) a final de cada ejercicio; y el régimen común, que es el que se rige por el sistema de financiación autonómica, aunque en la práctica Canarias tiene reglas propias.

 

Reglas fiscales:

Límite de descuadre negativo de la ejecución del presupuesto inicial, es decir, porcentaje de lo que puede gastarse de más sobre la previsión de partida; coloquialmente conocido como “el déficit”. Después de tres años de suspensión, regresa con un tope del 3% para 2024, del 2,75% para 2025 y del 2,5% para 2026.

 

Reparto:

En función de la proporción que la ponderación de los diversos parámetros de población otorga a cada comunidad se reparte un fondo al que cada comunidad aporta el 75% de lo que debería recaudar con los impuestos cedidos sin rebajas fiscales, mientras cada una gestiona el resto, es decir, el 25% teórico restante tras descontarle las rebajas.

 

Retraso:

El sistema de financiación autonómico lleva sin ser renovado catorce años, desde 2009, pese a la obligación legal de ir revisándolo cada cuatro.

 

Riqueza, renta y consumo:

Los impuestos cedidos a las comunidades afectan al primero de esos ámbitos, con el añadido del IBI municipal, y los de gestión compartida (IRPF, IVA y especiales) a las dos segundos, algo que explica en parte el debate sobre la gestión tributaria: las comunidades abogan por bajar los primeros al tiempo que incitan al Estado a subir los segundos al reclamar más fondos, a menudo para compensar las mermas que generan sus propias rebajas fiscales.

 

Techo de gasto:

Límite superior de dinero que puede consignarse como gasto (suele superarse) e inversión (lo normal es no llegar) en los presupuestos de una Administración.