El sistema anterior a 1997: la indexación limitada al IPC previsto
Hasta el año 1997 las pensiones contributivas de jubilación o por incapacidad permanente eran revalorizadas al comienzo de cada año, de acuerdo con el índice de precios al consumo previsto para dicho año, mientras que el resto de las pensiones reconocidas por el sistema de la Seguridad Social eran revalorizadas periódicamente por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, teniendo en cuenta, entre otros factores indicativos, la elevación del nivel medio de los salarios, el índice de precios al consumo y la evolución general de la economía, así como las posibilidades económicas del sistema de la Seguridad Social. Si se producía una desviación respecto a las previsiones de la inflación de cada año, se tenía en cuenta para el año siguiente pero exclusivamente, a los efectos de mejorar las pensiones contributivas inferiores al salario mínimo interprofesional.
La Ley 24/1997: indexación automática al IPC previsto
En la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social se previó expresamente la revalorización automática de las pensiones, estableciendo que habían de actualizarse al comienzo de cada año, en función del correspondiente IPC previsto para dicho año. Como el IPC se basaba en una estimación, el mecanismo tenía la siguiente dinámica. En primer lugar, a principios de cada año, sobre la base del incremento de IPC previsto en la ley de presupuestos para cada ejercicio presupuestario, se producía un incremento de las pensiones contributivas. En segundo lugar, una vez transcurrido dicho ejercicio presupuestario, si al final de noviembre, y por comparación con el final de noviembre del año precedente, se había producido una desviación positiva de la inflación prevista, se producía un pago único (“la paguilla”) en el primer trimestre del año siguiente, para compensar la diferencia entre la inflación prevista y la efectivamente producida. En tercer lugar, este diferencial quedaba incorporado a la cuantía de la pensión.
Sin embargo, la comprensión de la última reforma del artículo 58 de la LGSS ha de entenderse en clave de reacción al período de cuasi congelación de las pensiones operado desde la crisis económica del 2008.
La Ley 23/2013: El índice de revalorización de las pensiones (IRP)
La crisis económica del 2008 y el pinchazo de burbuja inmobiliaria en nuestro país tuvo un impacto notable en el sistema de seguridad social, y en concreto en la pérdida de poder adquisitivo de los pensionistas. Hubo una congelación de las pensiones, prevista en el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, Posteriormente, con la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del estado para el 2011 se revalorizaron un 1 %, lo que se mantuvo también en el 2012. Ello se planteaba como una suspensión excepcional y coyuntural de la revalorización y se justificaba en el deber de estabilidad presupuestaria y el cumplimiento del “compromiso del Gobierno de España con la sostenibilidad de sus finanzas públicas”. En la misma línea, el art. 11.5 de la Ley 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establecía que las Administraciones públicas de Seguridad Social mantendrán una situación de equilibrio interno o superávit presupuestario. Y añadía, el precepto vigente: “Excepcionalmente podrán incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. En este caso, el déficit estructural máximo admitido para la administración central se minorará en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social”.
Además de esta norma, aprobada en el 2012, la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social, afectó a las pensiones de los pensionistas futuros con el factor de sostenibilidad, y desvinculó la revalorización de las pensiones de los pensionistas presentes, del IPC, sujetando la actualización de las pensiones a situaciones de déficit. Esta norma recogió con carácter inmediato, una de las recomendaciones de un informe de un Comité de Expertos de 7 de junio de 2013, que proponía la no revalorización de las pensiones sobre la base del IPC, sino también de otros indicadores (ingresos del sistema de Seguridad Social, el número de pensiones contributivas del Sistema, la variación interanual de la pensión media del sistema en un año en ausencia de revalorización y el importe de los gastos del sistema de la Seguridad Social). En concreto, se estableció que las pensiones contributivas, se revalorizarán en función del índice de revalorización de pensiones (IRP) sobre la base de un complejo factor anual, conocido como factor de revalorización anual (FRA), que era un índice previsto anualmente en la correspondiente Ley de presupuestos generales del estado (LPGE) y que se debía aplicar al inicio de cada año. Este índice se calculaba según una compleja fórmula matemática que buscaba el equilibrio financiero vinculando una ratio de ingresos y gastos del sistema. Se tenía en cuenta la diferencia entre los gastos del sistema y la tasa de crecimiento nominal de la Seguridad Social. Se preveía que, en situación de déficit del sistema, en ningún caso, el resultado podía dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25 %, con independencia de que el IPC fuera al alza. En cambio, incluso si la economía y el sistema de pensiones públicas estaba en una situación de bonanza, se topaba la subida que, en ningún caso, podía ser superior al 0,50 %. El sistema era lineal, no diferenciando las subidas según la cuantía de las pensiones y afectaba a las pensiones mínimas, con complementos para mínimos, y a las no contributivas.
El sistema logró el objetivo de contención del gasto que perseguía, pues se pasó de un gasto del 29 % en 2008 al 22 % en 2015. Y fue validado por la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 49/2015, de 5 de marzo, con voto particular de varios magistrados. La posición mayoritaria del Tribunal Constitucional consideró que la suspensión del derecho a la revalorización de las pensiones en su modalidad contributiva conforme al IPC para el 2012 no era contraria a la retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales garantizada constitucionalmente (art. 9.3 CE), en relación con el mandato constitucional de actualización periódica de las pensiones a los efectos de asegurar su suficiencia económica (art. 50 CE).
Desde otra órbita, el IRP fue sometido a fuertes críticas encabezadas por partidos de izquierda y por un sector muy autorizado de la doctrina científica especializada en el Derecho de la Seguridad Social. Por los primeros se aduciría que el mecanismo de revalorización teniendo en cuenta el IPC implicaba una proporción muy relevante del gasto público en pensiones y, por tanto, había un interés claro en su supresión, señalando el carácter opaco del diseño y funcionamiento del FRA, que dejaba muchos márgenes a la discrecionalidad. Analizando su icación, se argumentaba que la revalorización de las pensiones no sólo no garantizó durante losaños siguientes el mantenimiento de su poder adquisitivo, sino que se produjo, en algunos años una clara pérdida de éste. Ello, unido al factor de sostenibilidad que se preveía de aplicación, iba a suponer una fuerte disminución de la tasa de sustitución de las pensiones.
Desde un sector de la academia, se aducía su carácter injusto en las consecuencias al suponer una importante pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, el contravenir el artículo 50 de la CE que obliga a los poderes públicos a garantizar, mediante pensiones adecuadas y literalmente, “periódicamente actualizadas la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad”, diversos tratados internacionales, como el art. 12 de la Carta Social Europea (ahora revisada), ni el convenio 102 de la OIT, el Código Europeo de Seguridad Social de 1964. Se cuestionaba la vertiente tecnocrática de muchas de las reformas amparadas por comités de expertos, que les otorgaba un carácter determinista.
El abandono del IRP
El IRP entró en crisis a partir del 2018 y, pese a no ser formalmente derogado, resultó inaplicado. En primer lugar, la ley de presupuestos generales del 2018 no lo aplicó y, en su lugar, procedió a una actualización de las pensiones en un porcentaje de un 1.6 %. Esta misma línea de no aplicar el IRP se mantuvo en el 2019 y 2020, al no haber aprobado la correspondiente ley de presupuestos generales del estado para dichos años. En este sentido, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), en un informe de 2019, había criticado el sistema de revalorización adoptado en el 2013, señalando que: “el ajuste del sistema mediante el índice de revalorización se ha revelado como una estrategia no sostenible de contención del gasto, ya que, una vez llegado el momento de aplicarlo en sus extremos más costosos políticamente, los incentivos para deshacer la reforma han resultado demasiado fuertes”.
En segundo lugar, algunos grupos parlamentarios habían presentado una proposición de ley dirigida a suprimir el factor de sostenibilidad, derogando los arts. 210.1, último párrafo 211 y la disposición adicional vigésimo segunda del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y la disposición final única último párrafo del Real Decreto 8/2015, de 30 de octubre. Aunque la proposición no prosperó, los cambios de gobierno en 2018 y 2019 posibilitarían un giro político favorable a las posiciones de los partidos de izquierda que habían abogado por la supresión del factor de sostenibilidad y un cambio en las políticas de revalorización de pensiones.
Pero además del cambio en el ciclo económico y del cambio político, se produjo un consenso en la renovación del Pacto de Toledo, para mantener el poder adquisitivo de las pensiones como objetivo del sistema, y más concretamente por volver a ligar su revalorización al IPC.
La Ley 21/2021: La indexación de las pensiones al IPC promedio del año anterior
La Ley 21/2021 da nueva redacción al art. 58 LGSS. Se establece que las pensiones contributivas, incluido el importe de la pensión mínima, mantendrán su poder adquisitivo en los siguientes términos:
Se revalorizarán al comienzo de cada año en el porcentaje equivalente al promedio del IPC de año anterior. La fórmula utilizada es concretamente “el valor medio de las tasas de variación interanual expresadas en tanto por ciento del Índice de Precios al Consumo de los doce meses previos a diciembre del año anterior” Ello implica que se toma como criterio de revalorización el promedio del IPC del año anterior, y no el acumulado. Ello introduce una diferencia con la fórmula histórica prevista en la Ley General de Seguridad social tras la Ley 24/1997, que preveía aplicar el IPC acumulado como índice de revalorización.
Y en la confrontación de estas dos fórmulas, se ha señalado que “si bien la acumulada parece más representativa de cada mes, si el cómputo fuera mensual, la adopción de la media recoge mejor el promedio en cómputo anual”.
El vigente artículo 58 LGSS establece además dos reglas adicionales:
- Si el valor medio del IPC promedio de año anterior fuera negativo, el importe de las pensiones no variará al comienzo del año, conforme al art. 58.3 LGSS. Se trata de un mecanismo que obviamente busca evitar que, si la variación en el IPC fuera inferior a lo previsto, se produzca una bajada en las pensiones.
- El siguiente apartado del artículo 58 establece que el importe de la revalorización anual de las pensiones de la Seguridad Social no podrá determinar para estas, una vez revalorizadas, un valor íntegro anual superior a la cuantía establecida en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, sumado, en su caso, al importe anual íntegro ya revalorizado de las otras pensiones públicas percibidas por su titular.
La Ley 21/2021 procedió a introducir una DA 39ª a la LGSS, que establece que con el objetivo de preservar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y garantizar la suficiencia económica de los pensionistas, el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas realizarán, en el marco del diálogo social, una evaluación periódica, cada cinco años, de los efectos de la revalorización anual de la que se dará traslado a la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo. En caso de que se observase alguna desviación, dicha evaluación incorporará una propuesta de actuación para preservar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
La Ley ha generado controversia pues es evidente que la regla ha tenido un determinado sesgo ideológico, político, para la sostenibilidad del sistema y la adecuación de las pensiones pues el propio concepto de sostenibilidad o adecuación es interpretable en diferentes sentidos. Por ejemplo, la Comisión Europea alude a la sostenibilidad en un sentido financiero, mientras que el Gobierno de España en la vigente legislatura alude al concepto de sostenibilidad social, con la búsqueda de una redistribución de rentas.
Si analizamos la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es cierto que el tribunal ha afirmado que el elemento de revalorización de las pensiones forman parte del cálculo de su cuantía y constituyen un aspecto esencial de protección de la vejez en la vertiente de garantizar la disposición de medios adecuados para hacer frente a sus necesidades , pero no fija la forma en la que se haya de producir la revalorización en cada país, que puede tener en cuenta diferentes parámetros, la evolución de los salarios, de la riqueza nacional, la evolución de los precios, etc.
Es decir, no existe un sistema predeterminado. En otros países, el sistema de revalorización de las pensiones tiene en cuenta diferentes elementos, como los salarios o la relación entre activos y pasivos, como es el caso de Alemania. Por ejemplo, en Canadá, se establece una valoración cada tres años y si hay problemas de sostenibilidad, se produce una congelación de las pensiones. En Suecia hay un sistema actuarial, de manera que si la tasa de crecimiento de pasivos y activos se desvía, el sistema frena el crecimiento hasta reequilibrarse.
Aunque es difícilmente cuestionable, que un buen Estado de Bienestar ha de mantener el poder adquisitivo de los pensionistas, las modificaciones de las reglas de actualización del valor de las pensiones son particularmente delicadas, porque modifican el sistema operativo, actuando como un acelerador o multiplicador de su gasto, y tienen un gran impacto en las cuentas de la Seguridad Social.
La reindexación automática de las pensiones al IPC se ha hecho en un momento de transición entre una recuperación económica tras los años iniciales de la pandemia por COVID‑19, donde llegó a haber un IPC negativo, y un ciclo económico totalmente distinto derivado de cambios geopolíticos con la invasión de Ucrania, que ha agravado la crisis energética, las tensiones en las cadenas mundiales de suministro y provocando todo ello un fuerte repunte de la inflación y de las previsiones del gasto en pensiones.
Valoraciones positivas
Las valoraciones positivas habrían destacado que la reforma de las pensiones ha sido fruto del acuerdo social y el consenso parlamentario en torno al Pacto de Toledo, lo que las dotaría de una legitimidad de la que estuvo ausente la reforma del 2013, llevada a cabo mediante Decretos-Leyes y sin concertación social.
Por los defensores de la vinculación las pensiones al IPC, se abogaría por la idea de un “derecho” a la revalorización de las pensiones, que se sustenta sobre ideas siguientes. En primer lugar, que la revalorización de las pensiones tiene una relación con la garantía constitucional de suficiencia de las pensiones a que hace referencia el artículo 50 CE, en su vertiente de desenvolvimiento temporal. No sería una mera expectativa de derecho, sino un aspecto esencial del derecho a la protección, ya que las pensiones de jubilación se perciben durante dilatados períodos de tiempo.
En segundo lugar, que la Seguridad Social es buena para contrarrestar y neutralizar las crisis económicas, el desempleo y hacer frente a las reestructuraciones. La seguridad social es un activo, no una carga, por lo que debe ser sufragada con los presupuestos generales del Estado y las pensiones han de ser, no solo adecuadas, sino suficientes. En tercer lugar, se aludiría a que es difícil hacer proyecciones de esperanza de vida a tan largo plazo. El empleo, productividad y los salarios puede evolucionar positivamente. Se critica el carácter determinista de las previsiones demográficas y de gasto del sistema. Se critica el carácter tecnocrático de los informes del comité de expertos y su carácter presumiblemente apolítico. En cuarto lugar, se argumentaría que deben buscar nuevas reformas profundas en las fuentes de la financiación. Las críticas a que las políticas económicas de gasto público están determinando y condicionando el gasto en prestaciones de seguridad social y en el modelo de la seguridad social.
Por otra parte, se cuestionaría a algunos informes por agoreros e interesados en incentivar planes pensiones de jubilación y que la revalorización con el sistema IRP, si bien había supuesto un ahorro, se consideraba inadecuado porque rebajaría la tasa de cobertura de las pensiones en España en 9 puntos.
Valoraciones negativas
Una de las primeras críticas que se lanzó por los detractores de la reforma es que en la memoria económica de la Ley no se contenía una previsión de gasto por la reindexación. Sin embargo, fuentes gubernamentales lo justificaron indicando que ello era difícilmente previsible.
Y precisamente, esta falta de previsión económica ha centrado buena parte de las críticas, que se han lanzado desde la perspectiva de las agencias de calificación de la deuda soberana, foros académicos de economistas, partidos de centro derecha y órganos nacionales e internacionales, como la OCDE, el Fondo Monetario Internacional, o la Comisión Europea a través del informe Ageing Report. Es decir, se señalaría que la reforma sería demasiado ambiciosa, haciendo que España pasara a ser uno de los países europeos con mayor gasto en pensiones en las próximas décadas. De modo que, en vez de garantizar la sostenibilidad del sistema, la reforma sería una huida hacia delante, y existiría el riesgo de una futura crisis de deuda, que a la postre, llevara a un recorte de pensiones al estilo griego. En esencia, entre los críticos existiría cierto consenso en que el factor de revalorización supondría incrementar el gasto en pensiones desde el 12 % del PIB actual, al 16 o 16,50 % en el 2050.
Además de las críticas desde la perspectiva más económica, se lanzarían invectivas de carácter político señalando que las medidas de reindexar las pensiones a la inflación se buscaría una mayor aceptabilidad social, en definitiva, medidas de carácter mediático, populista y electoralista, con alguno de los calificativos aplicados por los detractores, que irían en contra de la necesidad de racionalizar el gasto para garantizar a la larga la sostenibilidad financiera del sistema.
En este sentido, se atacaría a la reforma de seguridad social del 2021 señalando que tendría un carácter timorato y habría beneficiado al colectivo de actuales pensionistas, en detrimento de los futuros pensionistas (con las reformas paramétricas). En este sentido, se aludiría a que la edad media de los votantes ha ido creciendo. Es decir, se atacaría la indexación como una reforma partidista. A ello se añadiría la idea de que la regla de vinculación de las pensiones al IPC no podría cambiarse, al no contar uno de los partidos de gobierno con apoyos políticos.
La revalorización en contextos inflacionistas
Las medidas de revalorización de las pensiones deben ser consistentes temporalmente porque generan una confianza legítima clave en la adopción de decisiones. Y ello ha planteado un reto en el actual contexto económico donde se ha producido un cambio de ciclo. Algunas de las valoraciones negativas de la reforma aludían precisamente a la posibilidad de que se produjesen desviaciones extremas en la inflación. Y precisamente, ello es lo que ha acaecido. Aún no se había mojado la tinta del Boletín Oficial del Estado, cuando las perspectivas de recuperación económica se ensombrecieron como consecuencia de la invasión de Ucrania y la crisis energética.
Es cierto que la inflación ya había empezado a crecer en el 2021, pero el repunte fue extraordinario a partir del 2022, y, sobre todo, las esperanzas de que el repunte de la inflación fuera coyuntural se volatizaron.
El problema es que esta reforma se hizo en el 2021, en un contexto de crecimiento económico y del empleo, donde las cotizaciones sociales también habían subido mucho desde el 2018. Y además después de un ciclo económico de varias décadas de inflación baja, o incluso de deflación.
Y ya en ese momento, se señalaba por los defensores de la reforma que la revalorización de las pensiones era una variable de tal magnitud que suponía una cuarta parte del gasto en pensiones, con un incremento de 2.400 millones anuales, en caso de que el aumento del gasto fuera de 2.5 puntos del PIB hasta 2050, pero tomando como referencia una inflación de alrededor del 2 %, que se daba por supuesta. El problema es que el contexto económico cambió diametralmente en el 2022 con lo que dadas las cifras de inflación actuales puede ser una estimación demasiado optimista.
La reindexación al IPC ha aparecido en un contexto de fuerte inflación y no se pude desconocer que la fórmula elegida es por definición, muy dependiente de la variación de precios y de coyunturas de inflación y, aún peor, de estanflación. En el 2021, la inflación fue la más alta en tres décadas y ello arrojó una diferencia de 3,1 puntos entre la inflación acumulada (5,6) y la del promedio del año anterior (2,5). En este sentido, algunos análisis habían incidido en que “en el mes de noviembre los ingresos por cotizaciones de la Seguridad Social fueron de 11.000 millones de euros. Esta cifra es un 16,4 % más que en junio del año 2018, esto es, un rápido crecimiento que, sin embargo, se queda por detrás del alza del 21 % en el gasto. En total, el gasto en pensiones de jubilación ha crecido tanto como los ingresos por cotizaciones, pero al sumar el resto de prestaciones, la cifra se queda por debajo (unos 400 millones al mes de déficit). La subida de las pensiones contributivas desde el año 2018 hasta 2021 ha sido del 6,9 %, mientras que los precios subieron un 5,2 %”. Pero la inflación en el 2022 se ha casi doblado respecto a la del 2021.
La inflación ha provocado cambios en las previsiones del gasto en pensiones, e incluso una reforma sobre los parámetros del cálculo de la inflación, por estimar que no estaba siendo bien medida, al estar fuertemente influida por la forma en que se valoran las subidas en las tarifas eléctricas. Pese a los anunciados cambios para ajustar mejor la valoración de las subidas de precios, es indudable que una fuerte inflación implica un incremento del gasto notable con un criterio de revalorización de las pensiones vinculado al promedio de la inflación del ejercicio anterior. En una sociedad del riesgo, las reglas sobre revalorización de pensiones pueden haber quedado anticuadas al día siguiente de nacer y la previsión quinquenal que somete estas reglas al acuerdo político y social puede ser demasiado tiempo. En este terreno, la revalorización de las pensiones quizá haya de partir de diagnósticos más precisos y acotados en el tiempo. Frente a este escenario, cabe plantearse varios interrogantes para el debate.
